Erindi sem ég flutti í kvöld á borgarafundi Bótar

í Salnum í Kópavogi að ósk skipuleggjenda:

Forseti, fundarstjóri og aðrir fundargestir. Ég þakka fyrir að fá boð um að tala á þessum fundi.

Ég gjarnan ræða um tvennt:

• Í fyrsta lagi vil ég ræða um stjórnarskrána og framfærslu – sem er að vísu ekki beinlínis neytendamál en hefur lengi verið mér hugleikið enda hef ég um langt skeið lagt stund á stjórnskipunarrétt.
• Í öðru lagi myndi ég vilja ræða um þá gjá sem er milli formlegrar neytendaverndar samkvæmt lögum annars vegar og raunverulegra úrræða fyrir neytendur til þess að ná rétti sínum hins vegar.

Tímans vegna verð ég að láta hið fyrrnefnda duga en hið síðarnefnda bíður betri tíma – enda brennur framfærslumálið líklega frekar á fundargestum hér í kvöld sem hafa varla allir tækifæri til þess að vera miklir neytendur um þessar mundir vegna efnahagslegrar stöðu sinnar.

Krafa um framfærslugrunn

Þið hafið – eins og aðrir áður, svo sem Neytendasamtökin (og samtök aldraðra og samtök stúdenta) hafa gert fyrir all löngu og stjórnskipaðar nefndir fjallað um – sett fram kröfu um samræmdan framfærslugrunn fyrir fátæka, öryrkja, atvinnulausa, aldraðra o.fl. hópa.

Spurningin sem ég vil svara hér er hvort sú krafa pólitísk eingöngu – eða hvort sú krafa er einnig lögvarin?

Framfærsla stjórnarskrárvarin

Í stjórnarskránni er eftirfarandi ákvæði að finna:*

Öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.

Sambærileg ákvæði eru á sama stað um rétt allra til „almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi“ og rétt barna til þeirrar verndar og umönnunar sem „sem velferð þeirra krefst.“

Fortakslaus réttur – ekki stefnuyfirlýsing til skrauts

Eins og ég hef áður fjallað um opinberlega verður að undirstrika þau fortakslausu orð eða hugtök sem er að finna í ákvæðinu:

• „Öllum“
• „skal“
• „tryggður“
• „réttur“

Benda þessi orð og hugtök vitaskuld til þess að framfylgja beri réttindum þessum – sem öðrum; þessi ákvæði eru sem sagt ekki til skrauts – eins og stundum er enn gefið í skyn í lögfræðilegri umræðu um slík ákvæði en sá misskilningur var lengi ríkjandi meðal lögfræðinga þar til dómur í svonefndu öryrkjamáli gekk í Hæstarétti fyrir 10 árum.

Öryrkjadómur Hæstaréttar

Þar komst meirihluti Hæstaréttar – þrír af fimm dómurum – að þeirri niðurstöðu að óheimilt hefði verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap vegna tekna maka; hvað sem okkur finnst um þennan dóm er ljóst að hann staðfestir mál mitt – að um sé að ræða raunveruleg réttindi, sem framfylgja má fyrir dómstólum, þ.e. hnekkja mati löggjafans – án þess að dómstólar komi í stað löggjafans við að skilgreina inntak réttindanna.

Í dómsforsendum segir m.a.:

verður að telja að í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar felist ákveðin lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstakling. Þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til mats á því, hvernig þessi lágmarksréttindi skuli ákvörðuð, geta dómstólar ekki vikið sér undan því að taka afstöðu til þess, hvort það mat samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. […], verður þetta skipulag ekki talið tryggja þeim þau lágmarksréttindi, sem í framangreindu stjórnarskrárákvæði felast, á þann hátt að þeir fái notið þeirra mannréttinda, sem 65. gr. stjórnarskrárinnar mælir þeim,  […].

Þó að Hæstiréttur fjalli þarna um takmörk þess svigrúms, sem Alþingi hefur til þess að skilgreina réttindin, er ljóst af dóminum og tilvitnuðu stjórnarskrárákvæði og lögskýringargögnum, sem ég vík að hér á eftir, að Alþingi hefur ekki aðeins rétt til þess að afmarka inntak framfærsluréttarins – heldur einnig skyldu til þess samkvæmt stjórnarskránni. Ég árétta upptalninguna – „skuli“ (ekki bara megi eða gjarnan), „tryggður“ (ekki bara stefnt að), „réttur“ (ekki bara ósk eða umsókn), til handa „öllum“ (ekki bara sumum eða eða eftir mati).

Eins og orðin og dómur Hæstaréttar sýna er um að ræða fortakslausan – og einstaklingsbundinn – rétt. Ekki er um nein sýndarréttindi eða óljós loforð að ræða þó að inntakið þurfi vissulega að skilgreina hjá pólitískum valdhöfum, þ.e. fyrst og fremst löggjafanum. Í því felst bæði réttur og skylda Alþingis samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Skylda þessi hvílir á löggjafanum sjálfum – en ekki aðeins sveitarfélögum eða ráðherrum með reglugerð.

Matskenndu atriðin ber Alþingi að skilgreina

Þau hugtök eða orð sem í ákvæðinu – þ.e. hverjir „þurfa“ og hvaða atvik geti talist til „sambærilegra“ atvika ber Alþingi að skilgreina innan marka stjórnarskrárinnar, sbr. áðurnefndan dóm Hæstaréttar. Þar hefur Alþingi svigrúm – eins og Hæstiréttur vék að – að þróa inntak réttindanna eftir efnum og aðstæðum þjóðfélagsins.

Hnykkt á í meðförum Alþingis

Afstaða mín styrkist þegar litið er til þess að orðalag ákvæðisins er enn afdráttarlausara í stjórnarskránni en fyrst var gerð tillaga um með breytingu á ákvæðinu í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga:

Allir, sem þess þurfa, skulu eiga rétt á aðstoð vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis og sambærilegra atvika eftir því sem er nánar ákveðið í lögum.

Í stað fyrirvarans í niðurlaginu er komið orðið „tryggður“ – til viðbótar við hin („Öllum“,„skal“,„réttur“)

Orðalagsbreytingin er skýrð frekar í nefndaráliti (sem ég tímans vegna læt nægja að vísa til:

Ekki er með réttu hægt að halda því fram að efnahagsleg og félagsleg réttindi sé ekki að finna í frumvarpinu. Slík ákvæði eru í 14. gr. frumvarpsins, en þar er í 1. mgr. kveðið á um að allir, sem þess þurfa, eigi rétt á aðstoð vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis og sambærilegra atvika eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum […]. Í þessu sambandi má einnig vekja athygli á að gerð er tillaga um breytt orðalag 1. og 2. mgr. þessarar greinar til þess að skerpa nokkuð orðalagið um þessi réttindi.)

Minnt á skyldu Alþingis í lögskýringargögnum

Svohljóðandi skýringu er að finna í athugasemdum með ákvæðinu í greinargerð með frumvarpinu:

Þá verður einnig að vekja athygli á að í ákvæðinu er gengið út frá að nánari reglur um félagslega aðstoð af þessum meiði verði settar með lögum, […].

Stjórnarskrárvarin krafa

Krafa ykkar um samræmdan framfærslugrunn er því ekki aðeins pólitísk – heldur byggist hún á sjálfri stjórnarskránni, sem ber að fylgja í þessum tilvikum sem öðrum eins og Hæstiréttur hefur staðfest. Skiptir þá ekki máli að um er að ræða svonefnd félagsleg – „jákvæð“ – mannréttindi til einhvers frá ríkinu en ekki hin eldri og sígildu – „neikvæðu“ frelsisréttindi sem fela í sér rétt eða frelsi frá afskiptum eða íhlutun af hálfu ríkisins. Þá breytir það að mínu mati ekki niðurstöðunni að hér sé löggjafanum falið að skilgreina inntak réttindanna en algengara er með hina tegund mannréttinda að dómstólar séu bolvörn borgaranna til þess að framfylgja þeim.

Óframseljanleg skylda

Samkvæmt þessu er ekki unnt að framselja skilgreiningu á framfærsluþörfinni til sveitarfélaga eða annarra stjórnvalda, t.d. með reglugerð, þrátt fyrir stjórnarskrárvarið sjálfstæði sveitarfélaga; löggjafinn, Alþingi, hefur þessa skyldu.

Samræmdur framfærslugrunnur yrði samkvæmt tilvitnuðu ákvæði að taka til

• sjúklinga,
• öryrkja og
• aldraðra (í almannatryggingum), svo og
• atvinnulausra (í atvinnuleysisbótakerfinu) og einnig
• fátækra í félagsþjónustu sveitarfélaga og loks
• annarra hópa sem teljast sambærilegir í skilningi ákvæðisins.

Gæti nýst í fleiri kerfum

Löggjafinn og stjórnvöld gætu þá í leiðinni notað tækifærið og nýtt hið sama

• í skattskilum (til þess að skilgreina skattleysismörk),
• í skuldaskilum eða greiðsluerfiðleikum (svo sem hjá umboðsmanni skuldara og fjármálafyrirtækjum) og
• í útlendingamálum við mat á framfærslugetu og framfærsluþörf, svo og
• í tengslum við námslán frá Lánasjóði íslenskra námsmanna (sbr. e.t.v. ákvæði stjórnarskrárinnar um að öllum skuli tryggður í lögum réttur til „fræðslu við sitt hæfi.“)