Í 96. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er að finna nokkuð ítarlegt ákvæði – um mjög mikilvægt mál sem því var rætt í þaula í stjórnlagaráði; þar er þrenns konar reglur að finna:
- Hverjir eru bærir til þess að veita embætti, þ.e. hver hefur vald til þess að ákveða hver fái æðstu störf á vegum ríkisins (bærnireglur).
- Hvaða reglur gilda um hver megi og skuli hljóta embætti – sem vitaskuld eru takmörkuð gæði sem veita þarf af jafnræði – en þær ákvarðanir eru auðvitað einnig mikilvægar vegna hagsmuna ríkisins f.h. þjóðarinnar (efnisreglur).
- Hvernig skuli staðið að undirbúningi endanlegrar ákvörðunar um hver hljóti embætti (formreglur).
Í 96. gr. frumvarpsins segir:
Ráðherrar og önnur stjórnvöld veita þau embætti sem lög mæla.
Hæfni og málefnaleg sjónarmið skulu ráða við skipun í embætti.
Þegar ráðherra skipar í embætti dómara og ríkissaksóknara skal skipun borin undir forseta Íslands til staðfestingar. Synji forseti skipun staðfestingar þarf Alþingi að samþykkja skipunina með 2/3 hlutum atkvæða til að hún taki gildi.
Ráðherra skipar í önnur æðstu embætti, eins og þau eru skilgreind í lögum, að fenginni tillögu sjálfstæðrar nefndar. Velji ráðherra ekki í slíkt embætti einn þeirra sem nefndin telur hæfasta er skipun háð samþykki Alþingis með 2/3 hlutum atkvæða.
Forseti Íslands skipar formann nefndarinnar. Um nánari skipan hennar og störf skal mælt fyrir í lögum.
Í lögum má kveða á um að í tiltekin embætti megi einungis skipa íslenska ríkisborgara. Krefja má embættismann um eiðstaf að stjórnarskránni.
Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta:
Forseti lýðveldisins veitir þau embætti, er lög mæla.
Engan má skipa embættismann, nema hann hafi íslenskan ríkisborgararétt. Embættismaður hver skal vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni.
Forseti getur vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það.
Forseti getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum, og sé þeim veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk.
Með lögum má undanskilja ákveðna embættismannaflokka auk embættismanna þeirra, sem taldir eru í 61. gr.
Hvaða breytingar eru gerðar?
Í því skyni að einfalda langt og flókið mál – sem einnig er rakið og rökstutt ítarlega á fimm bls. í skýringum – ætla ég að freista þess að setja málið upp í ófullkomna töflu til að sýna hvaða breytingartillögur stjórnlagaráð gerir á efnisreglum, formreglum og bærnireglum hvað skipun embættismanna varðar.
Lítið verður að þessu sinni fjallað um röksemdir fyrir þeim breytingartillögum.
Ef reglan er óbreytt efnislega miðað við gildandi stjórnarskrá er ekkert fjallað um hana. Ef reglan felur í sér efnislega breytingu er hún flokkuð sem efnislegt nýmæli. Ef breytingin er ekki efnisleg heldur árétting á gildandi – t.d. óskráðri – reglu stjórnskipunarréttar eða stjórnsýsluréttar er hennar getið sem formlegs nýmælis.
Efnisreglur
Efnislegt nýmæli (breyting á gildandi reglum)
- Löggjafinn getur ákveðið að í tiltekin embætti megi einungis skipa íslenska ríkisborgara; sé það ekki gert má skipa hvern hæfan (hæfastan) einstakling í embættið – þó að hann sé erlendur ríkisborgari. Nú gildir sú fortakslausa regla að einungis má skipa íslenska ríkisborgara í embætti og gildir það um öll embætti; hugtakið embætti er skilgreint í lögfræði
Formlegt nýmæli (árétting á gildandi reglum)
- „Hæfni og málefnaleg sjónarmið skulu ráða við skipun í embætti.“
Formreglur
Efnislegt nýmæli (breyting á gildandi reglum)
- Fortakslausri skyldu embættismanns til þess að vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni er breytt í heimild til þess að krefja embættismann um eiðstaf að stjórnarskránni.
Bærnireglur
Efnisleg nýmæli (breyting á gildandi reglum)
- Skipun í embætti dómara og ríkissaksóknara skal borin undir forseta Íslands til staðfestingar eða synjunar (neikvætt vald).
- Vilji ráðherra skipa umsækjanda, sem er hæfur en ekki metinn hæfastur af hinni sjálfstæðu nefnd, þarf aukinn meirihluti (2/3) Alþingis að samþykkja skipunina (staðfestingarvald).
- Sjálfstæð nefnd þarf að leggja tillögu fyrir ráðherra um skipun í „önnur æðstu embætti“ eins og Alþingi hefur skilgreint þau í lögum.
- Hin sjálfstæða nefnd raðar umsækjendum um „önnur æðstu embætti“ í hæfnisröð.
- Forseti Íslands skipar formann hinnar sjálfstæðu nefndar en um aðra skipan hennar fer eftir lögum.
Formleg nýmæli (árétting á gildandi reglum)
- Ráðherra og annarra stjórnvalda er nú réttilega getið sem (aðal)handhafa veitingarvalds embætta í stað forseta – sem formlega skrifar nú ásamt ráðherra aðeins undir örfá skipunarbréf af tugum æðstu embættismanna ríkisins; sem dæmi má nefna skipar forseti biskup og hæstaréttardómara.
- Aukinn meirihluti (2/3) Alþingis þarf að samþykkja skipun dómara og ríkissaksóknara (staðfestingarvald).
- Fellt er brott stjórnarskrárákvæði um að forseti getur vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það, enda er sú regla væntanlega óþörf þar sem um óskráða meginreglu ríkisréttar er að ræða – að sá sem veitir embætti getur vikið manni úr því.
- Sömuleiðis er fellt brott ákvæði gildandi stjórnarskrár um rétt til þess að flytja embættismann – sem þannig er flutningsskyldur; talið er að reglur um þetta sé nægilegt að hafa í almennum lögum og sérlögum.
Gísli Tryggvason
