Ákvæði 102. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs lætur lítið yfir sér en þar er þó að finna mikilvæga breytingu sem afnemur sérrréttindi hæstaréttardómara – sem ég tel reyndar að aldrei hafi staðið til að veita þeim í upphafi. Reglan hefur verið þannig í framkvæmd áratugum saman að hæstaréttardómarar geti sagt af sér þegar þeir eru orðnir 65 ára gamlir og haldið með því fullum launum til æviloka. Var hún fest í sessi á 11. stundu að tillögu allsherjarnefndar efri deildar Alþingis fyrir 20 árum; þá hefði að mínu mati fremur verið tilefni til þess að afnema hana. Ekkert segir þó í stjórnarskránni að full laun hæstaréttardómara í kjölfar afsagnar skuli vera til æviloka – enda hefði eðlilegri skýring verið að laun skyldu greidd til starfslokaaldurs ríkisstarfsmanna: sjötugs. Sambærilegri framkvæmd í Danmörku var breytt með lögum árið 1933 og var breytingin áréttuð með stjórnarskrárbreytingu árið 1953.
Stjórnlagaráð leggur til afnám þessarar sérreglu – með svohljóðandi ákvæði í 102. gr. frumvarpsins.
Dómarar eru þeir sem skipaðir hafa verið ótímabundið í embætti dómara eða settir til að gegna því um tiltekinn tíma. Til dómstarfa geta dómstólar ráðið eða kvatt aðra eftir því sem mælt er fyrir í lögum.
Ráðherra skipar dómara og veitir þeim lausn. Dómara verður ekki vikið endanlega úr embætti nema með dómi, og þá aðeins ef hann uppfyllir ekki lengur skilyrði til að gegna embættinu eða sinnir ekki skyldum sem starfinu tengjast.
Á að tryggja sjálfstæði…
Ákvæðið er sambærilegt gildandi stjórnarskrá að því leyti að dómara verður ekki vikið endanlega úr embætti nema með dómi; þannig má víkja dómara úr embætti um stundarsakir ef lög standa til þess – en dómur þarf að ganga um endanlega frávikningu hans eins og gerðist fyrir um 20 árum. Sú regla er sett í því skyni að tryggja raunverulegt sjálfstæði dómara gagnvart handhöfum annarra þátta ríkisvaldsins (og eftir atvikum gegn öðrum þrýstingi).
Ekkert er hér hins vegar um heimild dómara til þess að segja af sér – hvað þá á fullum launum – en í gildandi stjórnarskrá segir um þetta:
Þeim dómendum, sem ekki hafa að auk umboðsstörf á hendi, verður ekki vikið úr embætti nema með dómi, og ekki verða þeir heldur fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra, nema þegar svo stendur á, að verið er að koma nýrri skipun á dómstólana. Þó má veita þeim dómara, sem orðinn er fullra 65 ára gamall, lausn frá embætti, en hæstaréttardómarar skulu eigi missa neins í af launum sínum.
Niðurlag fyrri málsliðarins, sem vitnað er til -„nema þegar svo stendur á, að verið er að koma nýrri skipun á dómstólana“ – felur í sér að flytja mætti dómara í annað dómaraembætti ef t.d. stofnað væri millidómstig þangað sem flytja mætti dómara úr héraði eða Hæstarétti.
… snúið út úr tilganginum…
Upphaflegur tilgangur með því að setja þessa sérstöku reglu um afsögn dómara gegn fullum launum – við setningu dönsku stjórnarskrárinnar 1849 og þeirrar íslensku 1874 – var ekki að tryggja dómurum sérréttindi; tilgangurinn var samkvæmt danska stjórnlagafræðingnum Henrik Zahle („Danmarks Riges Grundlov med kommentarer“, 1999, bls. 309-310) að bæta dómurum þann mismun sem þá virðist hafa verið á eftirlaunarétti þeirra og annarra embættismanna þannig að þeir færu ekki á vonarvöl við starfslok og að tryggja dómara gegn þrýstingi af þeim sökum. Sá tilgangur datt upp fyrir þegar eftirlaunaréttindi þeirra voru samræmd. Var reglan afnumin 1933 með ákvæði um að dómurum skyldi veitt lausn frá embætti við sjötugsaldur og þeir skyldu þá fara á eftirlaun. Þótti óþarft í Danmörku að varðveita þessi fornu og sérstöku réttindi til handa dómurum sem þá voru orðin sérréttindi umfram rétt annarra embættismanna.
Óljóst er hver tilgangurinn hérlendis var þegar Kristján IX færði okkur stjórnarskrána 1874 en e.t.v. var hann fremur að tryggja að dómarar, sem ekki voru jafnframt sýslumenn og þar með handhafar framkvæmdarvalds („umboðsstörf“), gætu látið af störfum án þess að óöryggi um afkomu hefði áhrif á störf þeirra – en þó aðeins eftir 65 ára aldur, sem er í sjálfu sér skrýtið. Líklega er innleiðing og einkum viðhald þessa ákvæðis hérlendis á misskilningi byggt – hvað þá framkvæmdin sem hér er gerð að umtalsefni, sem felur í sér rangan skilning.
… og stuðlar frekar að ósjálfstæði
Hérlendis hélt þessi túlkun og framkvæmd – um full laun eftir starfslok, og ekki bara til sjötugs heldur til æviloka – hins vegar áfram áratugum saman þótt hún hafi farið heldur leynt utan þröngs hóps löglærðra; ég hef ekki kannað hvenær þessi framkvæmd hófst eða hvernig það bar til; það er verðugt rannsóknarefni.
Því hefur verið haldið fram í mín eyru að þessi lítt þekkta og sérstæða túlkun á stjórnarskránni hafi haft slæm áhrif á sjálfstæði dómara gagnvart handhöfum framkvæmdarvalds og löggjafarvald en sjálfur þekki ég ekki dæmi þess.
Óeðlileg sérréttindi
Eðlilegt er að mínum dómi að hæstaréttardómarar fari eins og aðrir á lífeyri við starfslok – enda eru þeir ekki undanþegnir sjötíu ára skyldubundnum starfslokaaldri lögum samkvæmt þar sem segir (áhersla GT):
Embættismanni skal veita lausn frá og með næstu mánaðamótum eftir að hann nær 70 ára aldri.
Dómarar eru embættismenn samkvæmt lögum.
Lífeyrisréttindi hæstaréttardómara hafa, sem kunnugt er, verið góð þótt þau séu ekki eins góð eftir 1. júlí 2009.
Ekki haggað við lítt þekktum sérréttindum 2003
Við það tilefni, er ný og umdeild lög voru sett 2003 um um eftirlaun forseta Íslands, ráðherra, alþingismanna og hæstaréttardómara var í „kerfinu“ full meðvitund um þessi annars lítt þekktu „stjórnarskrárvörðu“ sérréttindi umfram sérréttindi til lífeyris samkvæmt hinum nýju lögum. Í greinargerð með frumvarpinu sagði um þetta (áhersla GT):
Sett eru almenn ákvæði um eftirlaunarétt hæstaréttardómara. Þau fela m.a. í sér rétt fyrir dómara, sem gegnt hafa störfum í Hæstarétti í a.m.k. tólf ár, til að komast á eftirlaun nokkru fyrr en áður hefur verið tíðkað. Flestir dómarar Hæstaréttar hafa fram að þessu setið í dómnum fram yfir 65 ára aldur og hafa þá fengið lausn frá störfum „án óskar“ eins og það er orðað í dómstólalögum og haldið fullum embættislaunum til æviloka samkvæmt túlkun á 61. gr. stjórnarskrárinnar. Með þessu frumvarpi er ekki hróflað við þeirri framkvæmd heldur tekur það til þeirra dómara sem ekki njóta hennar.
Um ákvæðið sjálft segir svo m.a. í greinargerð (áhersla GT):
Eins og fram kemur í almennum athugasemdum hafa flestir dómarar við Hæstarétt setið þar fram yfir 65 ára aldur, en fengið þá lausn á grundvelli 61. gr. stjórnarskrárinnar og haldið fullum embættislaunum til æviloka. Í þeirri grein segir að „dómendum … [verði] ekki vikið úr embætti nema með dómi“. Þó megi „veita þeim dómara, sem orðinn er fullra 65 ára gamall, lausn frá embætti, en hæstaréttardómarar [skuli] eigi missa neins í af launum sínum“. Líklegt er, meðan þetta ákvæði er óbreytt, svo og túlkun þess og framkvæmd, að fáir dómarar nýti sér þann rétt sem þeim er veittur með þessari grein en um það verður þó ekkert fullyrt. Að baki greininni býr sú hugsun að starf hæstaréttardómara sé hliðstætt störfum ráðherra og alþingismanna að þjóðfélagslegu mikilvægi og því sé rétt að þeir njóti sömu réttinda og stjórnmálamenn að þessu leyti. Jafnframt sé mikilvægt að hófleg endurnýjun verði í réttinum. Þá geti skipt máli að reyndir dómarar geti helgað sig vísindum og fræðum í grein sinni áður en starfskraftar taka að dvína.
Með þeim orðum í tilvitnuninni, sem ég feitletra, virðist reyndar gefið í skyn að breyta megi framkvæmd eða túlkun ákvæðisins – sem höfundi greinargerðarinnar þykir þá væntanlega sérstæð, eins og mér; ég treysti hins vegar ekki á breytingu á „túlkun þess og framkvæmd“ og tel því að þessu þurfi að breyta með stjórnarskrárbreytingu enda venjuhelgaður réttur sem öðru vísi verður vart haggað við – einkum í ljósi þess hvað sérréttindin hafa varað lengi og það án þess að almenn meðvitund sé um það.
Afnema ber þessi sérréttindi
Reglan og óátalin og órædd framkvæmd hennar er hins vegar að mínu mati merki um úrelt fyrirkomulag – sem beri að afnema hið fyrsta enda þótt framkvæmdin sé á fárra vitorði.
Taka ber fram að samkvæmt upplýsingum sem ég aflaði frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins í sumar er ég sat í stjórnlagaráði hafa dómarar ekki eftir 1973 áunnið sér lífeyrisréttindi sem þeir njóti samhliða fullum launum (eins og áður); þó það nú væri.
Stjórnlagaráð leggur til afnám sérreglu um full laun hæstaréttardómara við starfslok
Í skýringum segir um þetta ákvæði 102. gr. frumvarpsins (áhersla GT):
Í greininni er að finna efnisreglur um skipun dómara og byggist hún að grunni til á 61. gr. núgildandi stjórnarskrár. Gera þær ráð fyrir að reglur um vernd dómara í starfi nái til allra dómara. Í 1. mgr. er færð inn sú réttarfarsregla að dómarar séu að meginstefnu skipaðir ótímabundið í embætti, en þó að víkja megi frá því með því að setja dómara í embætti um til tekinn tíma. Ótímabundin skipun felur í sér vernd í starfi og er til þess fallin að auka sjálfstæði dómstóla. Nauðsynlegt er að gera fyrirvara um dómstörf annarra en dómara, t.d. sérfróðra meðdómsmanna eða fulltrúa og/eða aðstoðarmanna dómara. Þessir aðilar geta hins vegar eingöngu farið með dómstörf eftir kvaðningu eða ráðningu dómstólanna sjálfra.
Ákvæði 2. mgr. felur í sér að dómara verður ekki vikið varanlega úr starfi nema með dómi og eru tilgreind þau skilyrði sem þurfa að liggja fyrir. Í þessu felst bæði ákveðin vernd dómara en einnig er kveðið á um ákveðnar skyldur þeirra og embættisskilyrði, sem nánar er útfært í lögum. Heimild í núgildandi stjórnarskrá til þess að veita hæstaréttardómurum lausn 65 ára þannig að „eigi missi þeir neins í af launum sínum“ er afnumin og gilda því eftirleiðis almennar reglur um starfslok og eftirlaunaréttindi hæstaréttardómara. Skoðað var hvort setja ætti ákvæði um lausn dómara um stundarsakir en horfið var frá því og löggjafanum eftirlátin nánari útfærsla um það atriði.
Varðandi skipun dómara í embætti vísast að öðru leyti til 96. gr. frumvarpsins.
Sérréttindin fest í sessi – í stað þess að afnema þau
Við meðferð stjórnarskipunarlaga nr. 56/1991 kom svohljóðandi framhaldsnefndarálit frá allsherjarnefnd í efri deild – milli 2. og 3. umræðu, sem er óvenjulegt – þar sem sjö þingmenn voru sammála um afgreiðsluna (áhersla GT):
Nefndin kom saman milli 2. og 3. umr. og fékk á sinn fund Ólaf W. Stefánsson, skrifstofustjóra í dómsmálaráðuneytinu, til að ræða frekar um frumvarpið í tengslum við þá breytingu á réttarfari sem verður á miðju ári 1992 er til framkvæmda koma lög um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Við þá breytingu verða allir dómendur umboðsstarfalausir og þess vegna verður sú aðgreining dómara eftir því hvort þeir fara með umboðsstörf (þ.e. bæjarfógetar og sýslumenn) eða ekki (þ.e. hæstaréttardómarar) úr sögunni. Héraðs- og hæstaréttardómarar verða allir umboðsstarfalausir 1. júlí 1992.
Í 34. gr. stjórnarskrárinnar eru ákvæði um að umboðsstarfalausir dómarar hafi ekki kjörgengi. Við áðurgreinda breytingu á réttarfari er eðlilegt að binda þetta ákvæði við hæstaréttardómara eina, eins og ákvæðið hefur jafnan verið túlkað fram að þessu, þannig að ekki komi til þess að héraðsdómarar missi kjörgengi.
Rétt þykir að gera einnig breytingu á 61. gr. stjórnarskrárinnar. Sú regla gildir um hæstaréttardómara að þeir halda nú fullum embættislaunum frá starfslokum, ef þau eru eftir 65 ára aldur dómarans, til æviloka. Byggist hún á túlkun síðasta málsliðar 61. gr. stjórnarskrárinnar. Að óbreyttu liggur því fyrir að slík regla gildi einnig um hina nýju héraðsdómara sem taka til starfa 1. júlí 1992 því að þeir verða umboðsstarfalausir. Með þeirri breytingu, sem hér er lögð til, er tekinn af allur vafi um stöðu umboðsstarfalausra dómara sem veitt er lausn frá embætti er þeir hafa náð fullra 65 ára aldri. Óbreytt regla gildir um hæstaréttardómara, þeir skulu eigi missa neins af í launum sínum þótt þeim sé veitt lausn fullra 65 ára. Um héraðsdómara fer hins vegar eftir ákvæðum almennra laga, sbr. 35. gr. laga um meðferð einkamála í héraði og eftir 1. júlí 1992 8. gr. laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989, en samkvæmt þeim skal héraðsdómari, sem veitt er lausn fullra 65 ára, njóta sömu eftirlauna og hann hefði fengið ef hann hefði gegnt starfinu til sjötugs.
Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þessari breytingu sem gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.
Hvað sem líður þessari framkvæmd áratugum saman og þeirri túlkun að sérréttindin næðu ekki aðeins til sjötíu ára starfslokaaldurs hæstaréttardómara heldur til æviloka hefði verið kjörið tilefni til þess þá að afnema þau þegar stjórnarskránni var breytt að ýmsu öðru leyti 1991 en um sama leyti lá fyrir að réttarfari og dómstólaskipan yrði gjörbylt 1992 og gamall arfur einveldisskipulags loks afnuminn, að því leyti. Þess í stað valdi Alþingi að
- festa í sessi sérréttindi hæstaréttardómara til fullra launa eftir starfslok 65 ára til æviloka og skjóta undir áratugalanga (mis)túlkun skýrari stoð í sjálfri stjórnarskránni og
- árétta annars konar sérréttindi héraðsdómara þannig að héraðsdómarar nytu fullra lífeyrisréttinda eftir starfslok 65 ára eins og þeir hefðu gegnt embættinu til sjötugs; sú regla virðist raunar fyrst hafa komið í lög, að stofni til lög nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði með breytingu árið 1948 þar sem við 35. gr. laganna var bætt svohljóðandi ákvæði, sbr. 1. gr. l. nr. 32/1948:
Forseti getur þó veitt þeim dómara, sem orðinn er fullra 65 ára að aldri, lausn frá embætti, enda njóti hann þá sömu eftirlauna sem hann hefði fengið, ef hann hefði gegnt starfinu til 70 ára aldurs.
Héraðsdómurum veitt sérréttindi að hluta
Þessari útvíkkun gagnvart héraðsdómurum var haldið í lögum alveg frá 1948 – og er nú lögum um dómstóla:
Heimilt er að veita dómara lausn frá embætti án óskar hans ef hann er orðinn 65 ára, en hann skal þá upp frá því taka eftirlaun svo sem hann hefði gegnt embættinu til 70 ára aldurs nema hann njóti ríkari réttar samkvæmt stjórnskipunarlögum.
Í stað þess að afnema sérréttindi hæstaréttardómara við stórfelldar réttarfarsbreytingar 1990-1992 voru þau staðfest, svo og annars konar og minni sérréttindi héraðsdómara – að geta fengið fullan lífeyri frá 65 ára aldri í stað sjötugs.
Niðurlagið – „nema hann njóti ríkari réttar samkvæmt stjórnskipunarlögum“ – felur í sér hárfínan greinarmun sem lögspekingar hafa greinilega meðvitað lagt til. Orðalag í lögunum um ríkari rétt „samkvæmt stjórnarskrá“ hefði mátt skilja þannig að aðeins bein og skýr ákvæði í stjórnarskránni sjálfri gætu veitt svo sérstæð réttindi; með orðalaginu um ríkari rétt „samkvæmt stjórnskipunarlögum“ er tryggt að einnig óskráðar reglur og venjuhelgaðar falli undir orðalag laganna!
Þetta er raunar staðfest með afstöðu höfundar laga um dómstóla, þar sem segir í greinargerð með tilvitnuðu ákvæði þeirra (áhersla GT):
Hins vegar verður að benda á að í 4. mgr. er gert ráð fyrir undantekningu frá fyrrgreindri aðalreglu um þá dómara, sem kunna að njóta ríkari réttar samkvæmt stjórnskipunarlögum. Með þessu er skírskotað til þess að í fyrrnefndum málsl. 61. gr. stjórnarskrárinnar, svo sem honum var breytt með stjórnarskipunarlögum nr. 56/1991, segir að veita megi dómara, sem er orðinn 65 ára gamall, lausn frá embætti, en hæstaréttardómarar skuli ekki missa neins í af launum sínum. Langvarandi venja er fyrir því að skýra þessi fyrirmæli og eldra ákvæði sama efnis í stjórnarskránni þannig að hæstaréttardómari, sem er veitt lausn eftir að hafa náð 65 ára aldri, haldi óskertum launum til ævilengdar. Þessu stjórnarskrárákvæði og venjuhelgaðri skýringu hennar verður ekki raskað með almennum lögum og er því óhjákvæmilegt að gera ráð fyrir þessari stöðu með fyrirmælunum í 4. mgr. 31. gr. um undantekningu frá fyrrnefndri aðalreglu ákvæðisins.
Ríkissaksóknara bætt við samkvæmt túlkun á hugtakinu „lögkjör“
Fyrir allmörgum árum mun hafa verið leitað álits lögspekinga á því hvort sama regla og fylgt var um hæstaréttardómara samkvæmt áðurnefndri stjórnarskrártúlkun ætti að gilda um ríkissaksóknara samkvæmt lagaákvæði þar sem segir nú:
Skal hann [ríkissaksóknari] enn fremur njóta sömu lögkjara og hæstaréttardómarar, eftir því sem við verður komið.
Leyniregla sem ber að afnema
Þetta er eitt best varðveitta leyndarmálið um óeðlileg sérréttindi á Íslandi – sem ég tel að afnema beri með breytingu á stjórnarskrá og lögum; þetta er enn ein ástæðan til þess að breyta stjórnarskránni.
Gísli Tryggvason
