Í 109. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Utanríkisstefna og almennt fyrirsvar ríkisins á því sviði er á hendi ráðherra í umboði og undir eftirliti Alþingis.

Ráðherrum er skylt að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um utanríkis- og varnarmál. Ráðherra skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.

Ákvörðun um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti, skal háð samþykki Alþingis.

Í gildandi stjórnarskrá segir lítið um utanríkismál utan ákvæðis um að forseti lýðveldisins (les: ráðherra, einkum utanríkisráðherra) geri samninga við önnur ríki; svo segir:

Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.

Engin efnisbreyting – en mikilvæg árétting að gefnu tilefni: ráðherra talar fyrir utanríkismálum

Eins og regla þessi hefur verið túlkuð og yfirleitt framkvæmd er í raun ekki um efnisbreytingu að ræða í 1. mgr. 109. gr. frumvarpsins; þó má segja að með orðalaginu um að utanríkisstefna og almennt fyrirsvar ríkisins á því sviði sé „á hendi ráðherra“ sé – að gefnu tilefni – áréttað að forseti Íslands eigi ekki að tala fyrir annarri stefnu en þingræðisleg ríkisstjórn mótar og framkvæmir

í umboði og undir eftirliti Alþingis.

Þó að þetta komi ekki beint fram í ákvæðinu og sé ekki tekið fram í skýringum er ljóst af tillögugerð og umræðum í stjórnlagaráði að vilji stóð til þess að takmarka möguleika forseta Íslands – þótt þjóðkjörinn sé – til þess að reka sjálfstæða utanríkisstefnu í bága við þá stefnu sem ríkisstjórn mótar í umboði Alþingis og ráðherrar fara með fyrirvar fyrir; ekki er eðlilegt að tveir ríkisaðilar tali hvor í sína áttina erlendis eða um utanríkismál hérlendis. Þar sem því var hafnað að taka upp forsetaræði og ákveðið að þingræðisstjórn skyldi áfram ríkja varð þessi eðlilegi kostur fyrir valinu:

Utanríkisstefna og almennt fyrirsvar ríkisins á því sviði er á hendi ráðherra í umboði og undir eftirliti Alþingis.

Forræðið er ekki alveg einskorðað við utanríkisráðherra – eins og rakið er í skýringum:

Samkvæmt lögum um Stjórnarráð Íslands fer utanríkis­ ráðherra með þau mál í hefðbundnum skilningi. Ekki er lögð til efnisleg breyting á því þótt ákvæði 1. mgr. tillögunnar opni á, í samræmi við íslenska venju, að fagráðherrar fari með til­ tekna þætti utanríkismála gagnvart erlendum ríkjum þegar það snertir ákveðna þætti fagsviðs þeirra. Rétt er þó að árétta að öll slík frávik frá þeirri meginreglu að utanríkisráðherra fari með þessi mál yrði að túlka þröngt. Þá er það sérstaklega tekið fram í greininni að fyrirsvar og mótun stefnu á þessu sviði sé í umboði og undir eftirliti Alþingis.

Samráð við utanríkismálanefnd stjórnarskrárbundin skylda

Í 2. mgr. er fólgið meira nýmæli frá stjórnskipulegum sjónarhóli enda þótt svipað – en vægara – ákvæði sé þegar í lögum; hér eru ráðherrar skyldaðir til þess að veita utanríkismálanefnd Alþingis upplýsingar um utanríkis- og varnarmál – en samkvæmt gagnályktun frá næsta málslið má það vera eftirá; sú regla gildir þó bæði um stór mál og smá. Um stórmál segir hins vegar (áherlsa GT):

Ráðherra skal hafa samráð við nefndina áður en ákvörðun er tekin um mikilvæg utanríkismál.

Áréttað er í skýringum að í ákvæðinu felist frumkvæðisskylda ráðherra en þar er einnig fjallað ítarlega um hvenær þessi skylda hvíli á ráðherra, þ.e. í raun allan ársins hring:

Í núgildandi þingskapalögum er tekið fram að utanríkismálanefnd starfi allan ársins hring, þ.e. bæði á þingtíma og í þinghléum. Athugunarefni er hvort stjórnarskrárbinda eigi þá reglu með sambærilegum hætti inn í stjórnarskrá, þ.e. að samráð skuli haft við nefndina [… jafnt á þingtíma sem í þinghléum]. Bent hefur verið á að nú starfi þingið í reynd árið um kring og að tiltölulega einfalt sé að kalla það eða einstakar nefndir þess til fundar um einstök mál ef svo beri undir. Því verður að telja að það að stjórnarskrárbinda samráðsskyldu utanríkisráðherra við utanríkismálanefnd um mikilvæg utanríkismál leiði til þess að á hann sé lögð sú skil­ yrðislausa skylda að kalla hana ávallt til, jafnt á þingtíma sem í þinghléum ef slík mál koma upp. Annað sem bent hefur verið á er að á ákveðnum tímabilum kunni sú staða vissulega að koma upp að engin utanríkismálanefnd sé að störfum, þ.e. ekki hafi verið skipað í hana. Á það við um tímabilið frá kjördegi og fram að fyrsta þingfundi en á honum fer almennt fram skipan í fastanefndir þingsins. Hér verður að hafa í huga að skv. tillögum Stjórnlagaráðs getur ríkisstjórn tekið ákvarðanir sem fjölskipað stjórnvald þegar um tiltekin meiri háttar mál er að ræða. Verður að gera ráð fyrir að samráðs verði þá gætt innan hennar ef engin utanríkis­ málanefnd er að störfum. Beri brýna nauðsyn til að hafa samráð við fulltrúa þingsins verður þó að gera ráð fyrir að utanríkismálanefnd verði skipuð ad hoc vegna máls og að hún haldi umboði sínu fram að fyrsta þingfundi. Reynist báðir þessir kostir ómögulegir er gert ráð fyrir að ráðherra geti eðli málsins samkvæmt tekið ákvörðun á grundvelli neyðarréttar. Hins vegar er gerð sú krafa að hann gæti ávallt meðalhófs í slíkri ákvarðanatöku og gangi ekki lengra en nauðsyn krefur.

Samþykki Alþingis yfirleitt áskilið til beitingar vopnavalds

Í 3. mgr. er síðan helsta nýmælið enda um raunverulega efnisbreytingu að ræða – bæði að lögum (de jure) og í raun (de facto), þ.e. að ákvörðun um stuðning Íslands við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds skuli háð samþykki Alþingis – nema þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti. Um þetta segir í skýringum:

Í 3. mgr. er kveðið á um samráðsskyldu við Alþingi þegar um er að ræða ákvarðanatöku um stuðning við aðgerðir sem fela í sér beitingu vopnavalds, aðrar en þær sem Ísland er skuld­ bundið af skv. þjóðarétti. „Beiting vopnavalds“ tekur mið af hefðbundnu orðalagi á þessu réttarsviði. Það ásamt því að tala um „aðgerðir aðrar en þær sem Ísland er skuldbundið af samkvæmt þjóðarétti“ nær einnig yfir þá skilgreiningu sem felst í hugtakinu „stríð“, eins og notað var í tillögum stjórnlaganefndar, en er jafnframt víðtækara þar sem ekki er um að ræða vopnaða árás eins ríkis gagnvart öðru líkt og hugtakið „stríð“ felur í sér. Eins tekur þetta tillit til þess að stundum kann Ísland að vera þjóðréttarlega bundið af ákvörðunum alþjóða­ stofnana sem Ísland á aðild að og samþykki þings kunni þar engu að skipta, eins og varðandi friðargæslu eða þvingunaraðgerðir öryggisráðs Sameinuðu þjóðanna á grundvelli stofnsátt­ mála þeirra. Enn fremur tekur það mið af því að stundum kann samþykki þingsins að geta breytt því hvort Ísland sé bundið eða ekki af ákvörðun eins og þeirri um stuðning við beitingu vopnavalds í Kosovo 1999 eða í Írak árið 2003.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 193-194).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.