Í 112. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Öllum handhöfum ríkisvalds ber að virða mannréttindareglur sem bindandi eru fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum.

Alþingi er heimilt að lögfesta alþjóðlega mannréttindasáttmála og umhverfissamninga og ganga þeir þá framar almennum lögum.

Í gildandi stjórnarskrá segir ekkert um þetta – enda er hér um óvenjuleg ákvæði að ræða og nokkuð framsækin og að hluta til róttæk.

Frá tvíeðli laganna og nær eineðli þeirra

Í fyrri málsgrein 112. gr. felst í raun að svokölluð eineðliskenning (d./fr. monisme) er innleidd að hálfu leyti og hluta hér á landi.

Til skamms tíma hefur svokölluð tvíeðliskenning (d./fr. dualisme) verið talin gilda í íslenskum rétti sem felur í sér að landslög eru ekki endilega í samræmi við lög sem gilda á milli ríkja, svokallaðan þjóðarétt. Það þýðir að regla þjóðaréttar verður ekki að landslögum nema reglan sé innleidd sérstaklega hér á landi, yfirleitt með lögum frá Alþingi; á það við jafnvel þótt Ísland hafi sem ríki skuldbundið sig til þess að fylgja tiltekinni reglu. Þessi regla á rætur sínar að rekja til sjónarmiða um fullveldi ríkja – sem felst ekki síst í því að ákveða hver skuli vera lög landsins.

Tvíeðliskenningin hefur að vísu heldur farið halloka síðustu tvo áratugi vegna fræðikenninga og dóma Hæstaréttar sem byggja í sumum tilvikum á reglum þjóðaréttar – einkum á sviði mannréttinda – þótt þær hafi ekki verið leiddar í íslensk lög; því má segja að nú sé fremur verið að fylgja löggjafarþróun og dómaframkvæmd eftir með því að stjórnaskrárbinda í fyrri málsgrein reglu um að „öllum handhöfum ríkisvalds“ – t.d. dómstólum, stofnunum og Alþingi sem handhafa löggjafar- og fjárstjórnarvalds – beri

að virða mannréttindareglur sem bindandi eru fyrir ríkið að þjóðarétti og tryggja framkvæmd þeirra og virkni eftir því sem samræmist hlutverki þeirra að lögum og valdmörkum.

Ekki eru þó hundrað í hættunni því að þessir sömu handhafar ríkisvalds – ráðherrar og Alþingi, sbr. 110. gr. frumvarpsins, sem vikið var að í fyrradag – hafa að jafnaði ákvörðunarvald um hvort reglur þjóðaréttar verði skuldbindandi fyrir ríkið. Þá má verja þessa þróun og áréttingu 1. mgr. 112. gr. með því að undarlegt ósamræmi felst í að fallast á eitthvað sem bindandi á milli ríkja en viðurkenna það ekki sem gildandi lagareglu innanlands! Þó má segja að fara verði farlega í þessu efni því erfitt getur verið að afturkalla gildi bindandi mannréttindareglna gagnvart ríkinu og þar með sem reglu í landslögum; þannig eru sett ákveðin bönd á löggjafarvaldið – en þó ekki mikið meiri en gilda í raun samkvæmt pólitískum lögmálum.

Þá er takmörkun fólgin í því að eineðlisreglan gildir, sem sagt, aðeins að hálfu og að hluta, þ.e.a.s.

• aðeins um mannréttindareglur og
• lýtur fyrst og fremst að því að binda handhafa ríkisvalds.

Eineðliskenning að hluta, sem felur í sér að að alþjóðasamningar og óskráðar reglur um mannréttindi, sem bindandi eru að þjóðarétti, skuldbindi handhafa ríkisvalds er því að mínu mati góð lausn á gömlum vanda.

„Lex superior“ í stað „lex posterior“

Síðari málsgreinin í 112. gr. frumvarpsins er að mínum dómi heldur róttækari frá stjórnskipulegu sjónarmiði. Í henni felst að sett er ný regla í grundvallarfræðigrein um réttarheimildir. Hingað til hafa

1. stjórnskipunarreglur (stjórnarskrá og óskráðar reglur á sama stigi) verið taldar æðsta réttarheimildin (a.m.k. hjá svonefndum vildarréttarsinnum),
2. svo komi lög og aðrar réttarheimildir á sama stigi og
3. loks reglugerðir o.s.frv.

Samkvæmt síðari málsgrein 112. gr. frumvarpsins hefur Alþingi framvegis heimild til þess að skjóta millistigi – 1 (a) – inn á milli stjórnarskrár og almennra laga, þ.e. með lögfestingu alþjóðlegra mannréttindasáttmála og umhverfissamninga

og ganga þeir þá framar almennum lögum.

Í þessu felst róttæk breyting því almennt gildir sú regla í íslenskri réttarheimildafræði að nýrri lög (l. lex posterior) ganga framar (l. derogat) eldri lögum (l. legi priori). Verði frumvarpið að stjórnarskrá mun sú regla ekki gilda framvegis um ný lög gagnvart eldri lögum um lagagildi alþjóðlegra mannréttindasáttmála og umhverfissamninga; um þá mun gilda önnur regla, þ.e. um að æðri lög gangi framar óæðri lögum (l. lex superior derogat legi inferiori). Þó að sjálfsagt sé að Íslendingar séu meðvitaðir um þessa róttæku breytingu gildir að meginstefnu hið sama í þessu efni og að ofan greinir – að það er Alþingi sjálft, handhafi löggjafarvaldsins, sem ákveður hvort það bindur hendur sínar (og síðari þinga) með þessum hætti. Þá má árétta að í raun hefur þessi róttæka breyting á lagareglum e.t.v. ekki svo mikla pólitíska þýðingu þar sem sjaldgæft er væntanlega að ríkið fullgildi slíka sáttmála og samninga, lögleiði þá svo og vilji loks falla frá þeim.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 196-197).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.