Þau klikkuðu á að segja hvað forsetinn á að gera og hvað hann má gera,

sagði gestur í sundlaugunum í gær um störf stjórnlagaráðs, svo að ég heyrði.

En er það rétt? Er óskýrt – eða óskýrara í nýju stjórnarskránni en þeirri gömlu – hvert hlutverk forseta Íslands er og verður?

Stutta svarið…

Í stuttu máli er svarið nei og aftur nei – þ.e. neikvætt við fyrri spurningunni og alveg örugglega neikvætt við hinni síðari.

Forsaga

Stjórnarskráin er nú á 140. aldursári að stofni til – þótt henni hafi verið breytt nokkrum sinnum að hluta eins og ég hef áður vikið að í 115 Eyjupistlum. Það sem hvað minnst hefur breyst – hingað til – er kaflinn um þjóðhöfðingjann; í gildandi stjórnarskrá, II. kafla, eru 27 greinar (3.-30. gr.), en í hinni nýju eru 10 greinar í IV. kafla. Í styttingunni felst e.t.v. nokkur áherslubreyting þótt hlutverks forseta sé getið í fleiri köflum. Í flutningnum felst væntanlega í raun viðurkenning á að Alþingi er æðsta stofnun ríkisins.

Þjóðhöfðingjakaflinn hefur lítið breyst frá því að erfðakonungur – og gagnvart Íslendingum í raun einvaldur konungur – „gaf“ okkur stjórnarskrá í tilefni af 1000 ára afmæli Íslandsbyggðar, 5. janúar 1874. Stjórnarskráin verður því 140 ára á næsta ári (þegar sú norska, sam samþykkt var á þjóðfundi á Eiðsvelli, verður 200 ára).

Það helsta sem hefur breyst í þjóðhöfðingjaákvæðum stjórnarskrárinnar er 

• það, sem Íslendingar þáðu líka frá Dönum, eftir áralangar innanlandsdeilur hér og í Danmörku með þingræði og heimastjórn 1904 og 
• það sem fólst í breytingu úr konungsríki í lýðveldi 40 árum síðar en eftir það er konungur ekki þjóðhöfðingi heldur, t.d. þjóðkjörinn forseti.

Hvað hefur forseti gert?

Eins og ég mun rekja nánar í síðari pistli um völd, áhrif og hlutverk forseta Íslands er hlutverk hans nú f.o.f. eftirfarandi samkvæmt gildandi stjórnarskrá (og lögum og hefðum):

1. Staðfesting laga og málskot til þjóðarinnar vegna laga sem Alþingi hefur samþykkt.
2. Þjóðhöfðingjahlutverk (sjá nánar síðari pistil).
3. Formlegur atbeini við setningu Alþingis og þingrof.
4. Formleg staðfesting á náðun og sakaruppgjöf.
5. Formleg staðfesting skipunar í æðstu embætti og lausnar úr þeim, svo sem forsætisráðherra, dómara og ríkissaksóknara.
6. Formleg staðfesting ýmissa stjórnarathafna, t.d. samninga við erlend ríki og skipunar og lausnar varðandi önnur æðri embætti, svo sem ráðherra.
7. Formlegt samþykki til þess að leggja stjórnarfrumvarp eða þingsályktunartillögu fyrir Alþingi.
8. Veiting stjórnarmyndunarumboðs, þ.e. mat á hver eigi að fá fyrst/næst rétt til þess að gera tilraun til þess að mynda ríkisstjórn.
9. Skipun utanþingsstjórnar ef árangurslaust hefur verið reynt að mynda þingræðislega ríkisstjórn.

Í dag má helst deila um hvert hlutverk forseta Íslands er samkvæmt 1. og 2. og 8. og 9. tl. er og hverjar eru forsendur þess að hann nýti sér heimildir sem í þeim hlutverkum og völdum sem í þeim felast. Þetta er allt saman skýrt – og a.m.k. skýrara – í nýju stjórnarskránni.

Hvað mun forseti gera?

Í sem stystu máli mun forseti samkvæmt nýju stjórnarskránni missa hlutverk, áhrif og völd, sem undirstrikuð eru í 6.-9. tl. hér að ofan, en það eru f.o.f. hlutverk sem við í stjórnlagaráði kenndum við lepp.

Samkvæmt nýju stjórnarskránni mun forseti Íslands hins vegar halda öllum hlutverkum í fyrstu fimm töluliðunum, þ.e.:

• staðfesting laga og málskot til þjóðarinnar vegna laga sem Alþingi hefur samþykkt;
• þjóðhöfðingjahlutverk;
• formlegur atbeini við setningu Alþingis og þingrof;
• formleg staðfesting á náðun og sakaruppgjöf;
• formleg staðfesting skipunar í æðstu embætti og lausnar úr þeim, svo sem forsætisráðherra, dómara og ríkissaksóknar.

Við bætast svo ný hlutverk, þ.e.:

• skipun formanns hæfisnefndar æðstu embætta og
• tillögugerð um nýjan forsætisráðherra samkvæmt vilja þings í kjölfar þingkosninga.

Langa svarið: lítil breyting – en mikil skýring

Augljóst er að mínu mati að þótt aðhaldshlutverk forseta aukist töluvert (sbr. ameríska stjórnskipunarsjónarmiðið um „checks and balances“) þá haldast áhrif hans sem þjóðhöfðingi lítið breytt og völd hans minnka nokkuð, einkum til myndunar utanþingsstjórna – sem hverfur alveg; þess í stað geta þingmenn kosið sér forsætisráðherra í minnihlutastjórn ef ekki tekst í 2-3 tilraunum að velja forsætisráðherra meirihlutastjórnar. Ekkert er hins vegar því til fyrirstöðu í nýju stjórnarskránni að skipaðir séu í ríkisstjórn ráðherrar sem ekki hafa verið kjörnir þingmenn – eins og alltaf hefur verið heimilt – og frekar ýtt undir það þar; auk þess verða allar ríkisstjórnir framvegis „utanþingsstjórnir“ í þeim skilningi að þingmenn verða að víkja meðan þeir eru ráðherrar.

Hvað sem því líður er hlutverk forseta Íslands skýrt samkvæmt nýju stjórnarskránni – og mun skýrara en í þeirri gömlu.

Og, já; forseti fer ekki með utanríkismál!

Í báðum tilvikum – nýju stjórnarskránni og þeirri gömlu – er skýrt að forseti fer ekki með raunverulegt hlutverk í utanríkismálum; það er enn skýrara í þeirri nýju. Það er, sem sagt, óbreytt.

Hér má lesa nánar um hlutverk forseta samkvæmt nýju stjórnarskránni og hér hvers vegna forseti er, vegna ofangreindra breytinga, vanhæfur í stjórnsrskrármálinu.