Miðvikudagur 23.03.2016 - 15:33 - Lokað fyrir ummæli

Forsetinn, Össur og stjórnarmyndun

Í dag birtist í Fréttablaðinu ágæt grein eftir Össur Skarphéðinsson alþingismann og fv. utanríkisráðherra þar sem hann fjallar um fyrirsjáanlegar breytingar á embætti og valdsviði forseta Íslands þegar nýja stjórnarskráin tekur gildi. Í greininni freistar Össur þess að „brjóta til mergjar hvernig síðasttöldu tillögurnar breyta vægi og áhrifum forsetans, einkum andspænis sundurleitu þingi og flókinni stjórnarmyndun“, enda „herð[i] þær kröfurnar sem verður að gera til forsetaefna“.

Nýja stjórnarskráin hefur það umfram þá gömlu í þessu efni (og fleirum) að vera skýr og afdráttarlaus um hlutverk forsetans. Gamla stjórnarskráin segir lítið sem ekkert um það hvernig forsætisráðherra er valinn og ríkisstjórn mynduð. Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn segir í 1. gr. Forsetinn skipar ráðherra og veitir þeim lausn. Hann ákveður tölu þeirra og skiptir störfum með þeim segir í 15. gr. [Ráðherrafundum] stjórnar sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra er sagt í 17. gr. – og þar með er það upp talið(!).

Það þarf því að lesa bækur fræðafólks um stjórnskipunarrétt, ekki stjórnarskrána sjálfa, til að skilja þá venju og hefð – mér liggur við að segja vúdú – sem mótast hefur um stjórnarmyndun á Íslandi. Á endanum byggir þó leikjafræði ferlisins alltaf á því að þingið þarf að umbera þá stjórn sem mynduð er; að öðrum kosti getur það samþykkt vantraust á forsætisráðherra eða aðra ráðherra og verða þau þá að víkja. (Formleg lögfesting þeirrar meginreglu, þingræðisreglunnar, fór merkilegt nokk ekki fram fyrr en með nýjum lögum um Stjórnarráð Íslands frá 2011, en reglan á að sjálfsögðu heima fullútskrifuð í stjórnarskránni sjálfri.)

Í nýju stjórnarskránni er stjórnarmyndun skilgreind vel og nákvæmlega og með hliðsjón af þingræðisreglunni. Greinin (90. gr.) er svona:

Alþingi kýs forsætisráðherra.

Eftir að hafa ráðfært sig við þingflokka og þingmenn gerir forseti Íslands tillögu til þingsins um forsætisráðherra. Er hann rétt kjörinn ef meirihluti þingmanna samþykkir tillöguna. Að öðrum kosti gerir forseti Íslands nýja tillögu með sama hætti. Verði sú tillaga ekki samþykkt fer fram kosning í þinginu milli þeirra sem fram eru boðnir af þingmönnum, þingflokkum eða forseta Íslands. Sá er flest atkvæði hlýtur er rétt kjörinn forsætisráðherra.

Hafi forsætisráðherra ekki verið kjörinn innan tíu vikna skal Alþingi rofið og boðað til nýrra kosninga.

Forsætisráðherra ákveður skipan ráðuneyta og tölu ráðherra og skiptir störfum með þeim, en ráðherrar skulu ekki vera fleiri en tíu.

Forseti Íslands skipar forsætisráðherra í embætti. Forseti veitir forsætisráðherra lausn frá embætti eftir alþingiskosningar, ef vantraust er samþykkt á hann á Alþingi, eða ef ráðherrann óskar þess. Forsætisráðherra skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn.

Þarna er sem sagt gert ráð fyrir tveimur atrennum að því að leggja til forsætisráðherra sem meirihluti þingmanna (þ.e. 32 þingmenn hið minnsta) getur stutt í atkvæðagreiðslu. Takist það ekki fer fram þriðja atrenna þar sem þingmenn, þingflokkar og forseti geta lagt til kandídata, og sá er rétt kjörinn forsætisráðherra sem flest atkvæði fær. (Geti meirihluti þingmanna enn ekki sætt sig við þann forsætisráðherra sem út úr þessu kemur er honum frjálst að samþykkja vantraust skv. 91. gr., en þá þarf hann að tilnefna annan forsætisráðherra í staðinn í sömu tillögu.)

Hlutverk forsetans í ferlinu er að vera nokkurs konar miðlari; það sem í fræðunum er kallað informateur. Hann safnar saman upplýsingum, leiðir saman sjónarmið og stuðlar að því að meirihluti finnist, sé á annað borð möguleiki á honum í stöðunni. Á endanum eru það hins vegar alltaf þingflokkar og þingmenn sem ráða niðurstöðunni; enginn verður forsætisráðherra án þess að hljóta til þess beinan og opinn stuðning meirihluta þingsins eða a.m.k. stærsta mögulega minnihluta. Þingræðið birtist þannig með jákvæðum og skýrum hætti, ekki óbeint eins og nú.

Ákvæðin eru sem sagt nákvæm, úthugsuð og út úr þeim kemur leikjafræði sem er fyrirséð og viljandi höfð eins og hún er.

Í umræðum um frumvarp stjórnlagaráðs 2011-2012 bar nokkuð á þeim misskilningi, meira að segja stöku stjórnmálafræðings, að stjórnlagaráð væri þarna að leggja til áður óþekkta og róttæka lausn sem væri gjörbreyting á þekktum praxís. Svo er alls ekki, því ákvæðin eru mjög lík, og nánast hin sömu, og t.d. í nýlegri stjórnarskrá Finnlands frá 2000 og í stjórnarskrám Svíþjóðar og Þýskalands. Í öllum þessum ríkjum leggur informateur (forseti í Finnlandi og Þýskalandi, þingforseti í Svíþjóð) fram tillögur til þingsins um forsætisráðherra eftir samráð við þingflokka og þingmenn. Í Finnlandi og Þýskalandi þarf meirihluti að samþykkja tillöguna, en í Svíþjóð nægir að meirihluti leggist ekki gegn henni. Í Finnlandi og Þýskalandi eru þrjár atrennur reyndar, í Svíþjóð allt að fjórar, áður en gefist er upp og boðað til nýrra kosninga.

Allt gengur þetta vel og snuðrulaust fyrir sig í Finnlandi, Svíþjóð og Þýskalandi og þar velkjast menn ekki í vafa um hlutverk forseta/þingforseta við stjórnarmyndun, heldur er þingræðið þar lýðum ljóst og þar með ábyrgð þingsins á ríkisstjórninni.

Óskýrleiki ákvæða gömlu stjórnarskrárinnar um stjórnarmyndun er tifandi tímasprengja. Sá dagur gæti komið að við lentum í stjórnskipunarkrísu ef forseti ákveður að víkja frá þeim óskráðu hefðum og venjum sem tíðkast hafa. Miklum vafa yrði undirorpið hvaða réttarheimildir Hæstiréttur gæti stuðst við ef slíkt mál kæmi til kasta hans.

Þetta er ein af mörgum ástæðum fyrir því að við eigum að drífa í því að klára og samþykkja nýja og miklu betri íslenska stjórnarskrá, eins og fyrirheit voru um árið 1944 og beðið hefur verið eftir allar götur síðan.

 

Flokkar: Stjórnmál og samfélag

«
»

Ummæli (10)

  • Hér er til hliðsjónar stjórnarmyndunarákvæði finnsku stjórnarskrárinnar: „Þingið kýs forsætisráðherra og forseti lýðveldisins skipar hann í embætti. Að tillögu forsætisráðherra skipar forsetinn aðra ráðherra í ríkisstjórn.
    Áður en forsætisráðherra er kjörinn fara viðræður fram milli þingflokka um stefnu ríkisstjórnar og hvernig hún skuli samansett. Á grundvelli þeirra viðræðna, og eftir að hafa ráðfært sig við forseta þingsins og þingflokka, kynnir forseti lýðveldisins forsætisráðherraefni sitt fyrir þinginu. Forsætisráðherra telst réttkjörinn í embætti ef hann hlýtur stuðning meirihluta þingmanna í atkvæðagreiðslu.
    Fái sá tilefndi ekki meirihlutastuðning í embættið ber að viðhafa sama ferli við tilnefningu á öðru forsætisráðherraefni. Ef þingmenn hafna þeiri tilnefningu skal halda opið kjör við val á forsætisráðherra. Sá sem flest atkvæði fær telst réttkjörinn í embættið.“

  • Björn Heiðdal

    Má ég kannski spyrja afhverju nýja stjórnarskráin takmarkar þau mál sem má setja í þjóðaratkvæðagreiðslur eða er ég eitthvað að misskilja?

    • Eftir sem áður hefur forsetinn óskoraðan málskotsrétt, eins og hann hefur nú skv. 26. gr., Björn. Sú nýjung að 10% kosningarbærra manna geti knúið fram þjóðaratkvæðagreiðslu um lög sem Alþingi hefur samþykkt (með undantekningum þó) er því hrein viðbót við þá möguleika sem fyrir hendi eru í dag.

  • Ég tek undir með Birni Heiðdal.

    Hvers vegna má ekki efna til þjóðaratkvæðis um mál sem varða fjárútlát ríkisins og erlendar skuldbindingar?

    Í báðum efnum og öllum raunar eru það skattborgarar og fólkið í landinu sem ber ábyrgð.

    Hvers vegna ekki?

    Er það rétt skilið að ógerlegt væri að efna til þjóðaratkvæðis um ICESAVE samkvæmt stjórnarskrá stjórnlagaráðs?

    Ef svo er, hvers vegna teldist það framför?

    Margt er gott er stjórnarskrá stjórnlagaráðs en hún ber það með sér að þar var saman hópur ráðsettra einstaklinga / góðborgara en fátt var þar um frumlega hugsuði að ekki sé talað um byltingarmenn.

    Og furðulegt er að forsetinn eigi enn að hafa völd um þjóðaratkvæði sem eru algjörlega háð duttlungum þess sem gegnir embætti hverju sinni.

    En auðvitað þökkum við stjórnlagaráði fyrir heiðarlega tilraun.

    Og það sem nú er lagt til um breytingar á stjórnarskra er enn lengra frá raunverulegum framförum. .

    • Sama svar og hjá Birni, Rósa. – Það er góðar ástæður fyrir því að tiltekin málefni eru undanskilin þjóðaratkvæði, og fyrirmynd þess er m.a. frá Danmörku þar sem þriðjungur þingmanna getur sent mál í þjóðaratkvæði skv. breytingu sem Danir gerðu 1953 en við misstum af. Til dæmis væri nánast ógerlegt að setja fjárlög í þjóðaratkvæði enda væri fjárveitingarvaldið þar með tekið af Alþingi og það þá orðið valdalítið í reynd, en jafnframt yrði það þá til þess að engin fjárlög væru í gildi framan af ári meðan gengi á með þjóðaratkvæðagreiðslum um þau. Þá er það varla praktískt að ríki geri skuldbindandi samninga að þjóðarétti sem svo væri hægt að falla frá efndum á í þjóðaratkvæðagreiðslu. Rétti tíminn til að greiða atkvæði um þjóðréttarlegar skuldbindingar er þegar verið er að undirgangast þær, ekki síðar þegar kemur að efndum á þeim.

      • Þakka svarið.

        Ég er ekki sammála – ef þjóðinni er treystandi til að fara með það vald sem í þjóðaratkvæði felst sé ég enga ástæðu til að takmarka það vald.

        Ef þau rök eru gild að slíkt vald þjóðarinnar myndi skila upplausn og ruglingi ef unnt væri að greiða atkvæði um fjármál ríkisins hljóta sömu rök að gilda um önnur grundvallarmálefni samfélagsins.

        Sama „hætta“ hlýtur því alltaf að vera til staðar.

        Og sannast sagna er engin ástæða til að ætla að þjóðin gæti ekki farið vel með þetta vald sitt.

        Annaðhvort treystum við fólki eða ekki. Stjórnmálamönnum hættir til að treysta ekki fólki eins og alþekkt er!

        ICESAVE er sem dæmi um það. Þar hafði þjóðin á réttu að standa en stjórnmalamennirnir ekki.

        Hvers vegna á að loka á þann möguleika að viska fjöldans verði nýtt?

        Þakkir og kveðja

        Rósa G.G.

        • „Hvers vegna á að loka á þann möguleika að viska fjöldans verði nýtt?“ – Það er engu lokað, forsetinn hefur áfram málskotsrétt eins og skv. 26. gr. núgildandi stjórnarskrár, en við bætist sjálfstæður réttur 10% kosningarbærra manna til að kalla fram þjóðaratkvæði. En það er heldur ekki þannig að reynslan af óskoruðu beinu lýðræði sé alltaf góð. Fulltrúalýðræðið hefur marga kosti og það er ástæða fyrir því að það er meginstjórntækið í langflestum löndum heims.

  • Björn Heiðdal

    Úff hvað þetta er þá tilgangslaust. Alþingi mætti samþykkja 10% eignaupptöku og hækka alla skatta upp í 100%. Síðan gæti það sameinað Ísland Norður Kóreu og allt án þess að þjóðin hefði stjórnarskrávarinn rétt til að segja NEI.

    En þjóðin gæti ennþá óskað eftir atkvæðagreiðslu um hundahald og hvaða blóm eigi að vera þjóðarblómið?

    Eða er sá möguleiki ekki lengur til staðar?

    • Eignarrétturinn er að sjálfsögðu varinn í stjórnarskrá – og forseti gæti eftir sem áður vísað hvaða skrítnum lögum sem er í þjóðaratkvæði að eigin frumkvæði, eins og nú.

  • Kærar þakkir, ágæti Vilhjálmur, fyrir svarið.

    Mér sýnist þú leiða hjá þér þá athugasemd mína, sem er grundvallaratriði í mínum huga, að vilji fólk innleiða hér beint lýðræði sé fráleitt að undanskilja tiltekin málefni þ.e. fjármál, þjóðréttarlegar skuldbindingar og jafnvel fleiri atriði.

    Þessu þykir mér þú ekki hafa svarað og ég fæ ekki séð að á þessu sé tekið í stjórnarskrá stjórnlagaráðs.

    Mér er kunnugt um tillögur ráðsins varðandi rétt alþýðu að krefjast þjóðaratkvæðis.

    En í næstu setningu skilyrðir þú ágæti eigin humynda vegna þess að reynsla af beinu lýðræði sé misjöfn.

    Já, það er hún svo sannarlega.

    Og segir það þér sjálfum ekki nokkurn skapaðan hlut?

    Nei, sennilega ekki!

    Og svar þitt og annarra talsmanna valds og stofnana er að þessi réttur þjóðarinnar sé mikilvægur en eigi samt bara stundum við – mikilvægt sé að tryggja að ríkisstjórn geti farið sínu fram í tengslum við’ fjármál og þjóðréttarlegar skuldbindingar.

    Og um leið er lagt til að forsetinn hafi líka þetta vald að geta vísað málum til þjóðaratkvæðis en samt með sömu takmörkunum.

    Ég held að ekki sé að undra að lítill áhugi reyndist á þessari stjórnarskrá stjórnlagaráðs.

    Ég hygg að flestir geri sér grein fyrir að þessar tillögur eru smíðaðar fyrir establishmentið og standast enga skoðun vegna þess að þær fela í sér hroka gagnvart venjulegu fólki í þessu landi hvers rétt til atkvæðis á að nota þegar henta þykir en á auðvitað ekki að fá að ráða neinu.

    Vonbrigðin við stjórnlagaráðið voru þau hversu skammt þessir meintu fulltrúar þjóðarinnar vildu ganga, Þessi hópur reyndist einsleitur og hallur undir valdakerfi elítu og furðulega gamaldags hugmynda um forseta sem umboðsmann þjóðarviljans.

    Það er mjög ógeðfelld hugsun.

    Og enn hefur allt þetta starf engu skilað og áhuginn á nýrri stjórnarskrá virðist takmarkaður ef nokkur.

    Þakka aftur skrif þín sem mér þykja alltaf ´ðahugaverð,

    Rósa G.G.

Höfundur