Erindi Ernu Bjarnadóttur, aðstoðarframkvæmdastjóra Bændasamtaka Íslands, á ráðstefnu Nei við ESB og Nei til EU laugardaginn 22. mars 2014:

Reynslusaga af starfi fyrir hagsmunasamtök og samningahópa

Það voru átakatímar á Íslandi vorið 2009. Engum sem tók þátt né heldur áhorfendum gat dulist það. Fyrsta stjórn vinstri flokka um árabil var mynduð í skugga efnahagshruns og mikilla átaka á vettvangi stjórnmála.
Þessir merku atburðir eru greindir og raktir ítarlega í meistararitgerð Hollendingsins Bart Joahchim Bes frá árinu 2012. Ritgerðin er á ensku og ber heitið: Iceland’s Bid for EU Membership: An Offer You Cannot Refuse – An analysis on the role of party-politics within the decision-making process concerning Iceland’s application for EU membership.

Í lauslegri íslenskri þýðingu hljóðar aðalheiti ritgerðarinnar svo: Umsókn Íslands um ESB aðild: Boð sem þú getur ekki hafnað. Bart talaði við fjölmarga hér á landi, bæði stjórnmálamenn, stjórnmálafræðinga og fulltrúa hagsmunasamtaka. Honum fannst umsókn Íslands um aðild að ESB sérlega áhugaverð út frá flokkspólitík. Í ritgerðinni segir meðal annars í lauslegri þýðingu og endursögn:

Ekki þarf að fjölyrða um hve mikil áhrif efnahagshrunið hafði og vera kann að það hafi breytt landslagi íslenskra stjórnmála þannig að flokkar hlynntir ESB-aðild hafi fengið tækifæri til að gera grundvallarbreytingu á hefðbundinni ESB-gagnrýninni utanríkisstefnu. Hins vegar væri það viss ógnun við umboð flokka með þessa stefnu ef almenn eftirspurn myndaðist í þjóðfélaginu eftir því að Ísland sækti um ESB-aðild. Efnahagshrunið sýndi átakanlega hve viðkvæmt Ísland er fyrir breytingum á alþjóðlegu hagkerfi sem jók ákall á ESB-aðild til að auka efnahagslegan og peningalegan stöðugleika.

En síðar segir áfram:

Ekki virðist hafa orðið breyting á pólitískum valdahlutföllum hvað varðar stuðning og andstöðu við ESB aðild [í kosningunum 2009] per se, heldur virðast kjósendur frekar hafa verið að leita að einhverju nýju til að endurreisa íslenska hagkerfið og hafi þess vegna hafnað hinum áhrifamikla hægri flokki [Sjálfstæðisflokknum], sem hafði leitt landið inn í kreppuna og kosið vinstri flokka. Gamla Ísland hafði brugðist og tími var kominn fyrir nýja Ísland. Síðan segir áfram: Samsteypa þessara tveggja flokka (þ.e. Samfylkingar og VG) var eina leiðin til að mynda starfhæfa ríkisstjórn, nokkuð sem Ísland hafði mikla þörf fyrir til að leiða það í gegnum efnahagskreppuna. ESB-umsóknin var eina stóra málið sem aðskildi þessa flokka. Síðan segir: „…Vinstri grænir voru tilbúnir að gefa eftir til að halda Sjálfstæðisflokknum frá völdum þar sem jafnframt tækist að mynda fyrstu vinstristjórnina í sögu Íslands.“

Vinstri grænir fórnuðu stefnunni fyrir valdastóla
Í stað þess að vinna með öðrum flokkum sem voru sammála í eina málinu sem skildi VG og Samfylkinguna að gafst VG upp á afstöðu sinni í ESB-málinu. Leiðtogar VG kváðu þetta vera fórn sem þyrfti að færa til að mynda þessa ríkisstjórn.

Það að mynda meirihluta á Alþingi um málið sjálft reyndist hins vegar flókið. Tilraun var gerð til að koma á tvöfaldri þjóðaratkvæðagreiðslu, en eins og segir í ritgerðinni: Ásmundur Einar Daðason, þingmaður VG dró sig út úr hópnum eftir að Jóhanna Sigurðardóttir þrýsti á hann að gera það því með því að greiða atkvæði með þjóðaratkvæðagreiðslu myndi hann ganga gegn grundvelli ríkisstjórnarinnar. Þessi aðferðafræði virkaði þar sem flestir þingmenn VG voru byrjendur á þingi og þrýst var á þá af forsætisráðherra sem hafði 35 ára þingreynslu. Enginn vildi verða valdur að því að eyðileggja fyrstu vinstri stjórnina á Íslandi. Mikið gekk á meðan á atkvæðagreiðslunni um tvöföldu þjóðaratkvæðagreiðsluna stóð og þingmenn VG voru teknir afsíðis á eintal við forsætisráðherra áður en að þeim kom að greiða atkvæði. „Sumir komu út [úr atkvæðagreiðslunni] algerlega niðurbrotnir með tárin augunum“, er haft eftir Ásmundi Einari Daðasyni í ritgerðinni.

Þessar lýsingar eru í raun og sann ótrúlegar og áhugavert væri að vita hvort þessi ritgerð er þekkt meðal prófessora í stjórnmálafræði hér á landi og hvort þeir leggja sig fram við að kynna hana fyrir nemendum sem áhuga hafa á stjórnmálum samtímans.

Reynsla af samningastarfinu
En í kjölfar ESB umsóknarinnar var sett af stað umfangsmesta hópastarf á vegum íslenskra stjórnvalda sennilega fyrr og síðar. Tíu samningahópar voru settir saman um alls 35 samningskafla. Enn fremur var stofnaður sérstakur samráðshópur um utanríkisviðskipti sem var settur saman af fulltrúum fleiri samningahópa, m.a. um sjávarútveg og landbúnað þar sem víðtækir hagsmunir eru undir í utanríkisviðskipum. Alls tók ég þátt í starfi þriggja samningahópa auk fyrrnefnds samráðshóps um utanríkisviðskipti.

Eitt fyrsta verkefnið í tengslum við aðildarviðræðurnar var að svara víðtækum spurningum ESB um einstaka samningskafla til að greina mun á löggjöf ESB og Íslands í einstökum málaflokkum. Þar sem landbúnaður stendur alfarið utan EES-samningsins varð um umfangsmikið starf að ræða. Svörin voru margyfirfarin af starfsmönnum ráðuneyta og samningahópsins og síðan lögð fram í Brussel. Í kjölfarið voru svo haldnir rýnifundir sem utanríkisráðuneytið bauð fulltrúum í samningahópnum að fylgjast með um fjarfundabúnað.

Starf samningahóps um landbúnað einkenndist engu að síður mjög af því annars vegar hve fjölmennur hann var, eða 23 einstaklingar auk starfsmanna, en ekki síður af því hve sundurleitur hann var. Í hópunum áttu t.d. sæti fulltrúar frá Neytendasamtökunum, BSRB, ASÍ, BHM, Samtökum ferðaþjónustu, Landssamtökum sláturleyfishafa, Skógrækt ríkisins, Landgræðslunni og fjórum ráðuneytum, upphaflega fimm. Þetta var þrátt fyrir að í greinargerð með þingsályktun Alþingis lægi býsna skýrt fyrir hvaða markmið skyldi hafa að leiðarljósi í starfinu.

Bændasamtök Íslands þurftu þó að verja kröftum sínum á fleiri sviðum en í þessum samningahópi einum. Annað mikilvægt mál voru viðræður um matvælaöryggi og dýra- og plöntuheilbrigði. Afstaða Alþingis var skýr og tekin saman í erindisbréfi hópsins:

•  að sækjast eftir tímabundinni eða varanlegri undanþágu frá markaðseftirliti með innfluttum matvælum vegna landfræðilegra aðstæðna, sökum kostnaðar;
•  að tryggja vernd viðkvæmra bústofna;
•  að tryggja sveigjanleika til að hafa öflugar sjúkdómavarnir;
•  að viðhalda undanþágu vegna viðskipta með lifandi dýr;
•  að tryggja áfram heilbrigði matvæla fyrir neytendur, hafa hliðsjón af vernd fæðukeðjunnar og
•  að tryggja heilnæmi og sérstöðu afurða sem framleiddar eru í hefðbundnum búskap.

Hlutverk hópsins samkvæmt erindisbréfi var:

„Í því felst einkum innri greining regluverks ESB af Íslands hálfu svo og sameiginleg greining með ESB, undirbúningur tillagna um samningsafstöðu Íslands, viðræður við ESB um samningsafstöðuna og nánari mótun hennar eftir því sem viðræðunum vindur fram og tilefni er til. Hópurinn skal vera samninganefnd og aðalsamningamanni til ráðgjafar meðan á aðildarviðræðum stendur.“

Samningahópur sniðgenginn
Samninghópur um EES I sem þetta málefni kallast starfaði af kappi á árinu 2011. Fulltrúar í samningahópnum gátu fylgst með rýnifundum snemma á árinu 2011 og rýniskýrsla ESB um þetta mál barst í september. Eðlilega var næsta skref að ljúka við mótun samningsafstöðu á grundvelli greinargerðar með þingsályktun Alþingis samkvæmt erindisbréfi samningahópsins. En engir fundir voru boðaðir. Á vordögum 2012 urðu Bændasamtök Íslands (BÍ) þess hins vegar áskynja á fundi í samningahópi um landbúnað að mótun samningsafstöðu varðandi dýra- og plöntuheilbrigði væri langt komin.
Af því tilefni var m.a. eftirfarandi spurningum beint bréflega til formanns samningahópsins 14. maí 2012:

1. Hvenær hófst vinna við gerð samningsafstöðu fyrir þennan samningskafla?
2. Bændasamtökin hafa ástæðu til að ætla að hafinn sé undirbúningur að gerð samningsafstöðu fyrir umræddan samningskafla án þess að boðað hafi verið til fundar í samningahópnum. Bændasamtökin óska skýringa á þessu ásamt lýsingu á því hvaða undirbúningsvinna hafi þegar farið fram.

Svör, sem bárust reyndar ekki fyrr en eftir eftirgangsmuni, hinn 26. júní 2012, voru á þá leið að samningsafstaðan lægi meira og minna fyrir í greinargerð Alþingis og að hér væri um EES-kafla að ræða og því lítið til að fjalla um við mótun samningsafstöðu. Það verklag hefði skapast í hópnum að „Drög að samningsafstöðum eru unnin af formanni og viðeigandi sérfræðingum innan stjórnsýslu og utan og er jafnan um að ræða færustu sérfræðinga sem völ er á hverju sinni.“ En ekki þótti sem sagt ástæða til að kalla til fulltrúa Bændasamtaka Íslands í hópnum sem hefur áratuga reynslu af störfum í þessum málaflokki.

Drög að samningsafstöðu bárust svo 15. júní 2012. Gefin var slétt vika með þremur og hálfum virkum degi til að fara yfir þau fyrir næsta fund hópsins 21. júní. Drögin voru þar að auki á ensku en ekki íslensku. Bændasamtök Íslands töldu óásættanlegt að stjórnvöld kynntu fyrstu drög að samningsafstöðu í jafn viðmiklu og flóknu máli og þessu með þessum hætti. Bændasamtök Íslands mótmæltu þessum vinnubrögðum og skorti á að erindisbréfi hópsins væri fylgt eftir, bæði við fagráðherra málaflokksins og utanríkisráðherra eftir fundinn í samningahópnum 21. júní en á fundinum var af þeirra hálfu lögð áhersla á að drögin þyrftu endurbóta við. Á þeim fundi mættu heldur ekki sérfræðingar í öllum þeim málaflokkum sem unnið höfðu að samningsafstöðunni. Formaður hópsins lýsti því að hér væri um að ræða verklag sem ráðuneytið hefði komið upp. Einnig væri hér verið að fjalla um kafla sem félli undir EES-samninginn og mikil þekking væri á. Formaðurinn taldi því ekki ástæðu til að gefa mikinn tíma fyrir samningahópinn að fjalla um efni samningsdraganna og gaf einhliða frest til miðvikudagsins 27. júní til að skila inn skriflegum athugasemdum við fyrirliggjandi drög. Bændasamtök Íslands töldu það hins vegar ekki samrýmast erindisbréfinu að eftir margra mánaða hlé á fundum í samningahópnum væru einhliða lögð fram drög að samningsafstöðu.

Bolabrögð í fundarstjórnun
Við lýsingu á þessum vinnubrögðum er því að bæta að fulltrúi BÍ samningahópnum gerði athugasemdir við fundargerð fundarins 21. júní, bæði efnislegar og að ekki kæmi fram hverjir sátu fundinn m.a. í ljósi þess að tilfinnanlega vantaði sérfræðinga í tilteknum málaflokkum. Athugsemdum þessum var vísað frá. Þessi vinnubrögð voru á allan hátt afar sérstök en þegar þau eru sett í samhengi við hinn „bjúrókratíska“ veruleika kemur í ljós að á þessum tíma stóð fyrir dyrum ríkjaráðstefna um mánaðamótin júní/júlí. Það er freistandi að halda því fram að dagskipunin hafi verið að þennan kafla ætti að opna samningaviðræður um á þessum tíma en á sama tíma nöturlegt ef til þess þurfti að beita, að mínu mati, ólýðræðislegum vinnubrögðum.

Þessi tæplega fjögur ár sem viðræður um aðild stóðu yfir voru mikill reynsluskóli fyrir þá sem í þeim stóðu. Ég átti þess kost að bera mig saman við starfsmenn annarra bændasamtaka á Norðurlöndum meðan á þeim stóð. Því er ekki að leyna að skipan samningahóps um landbúnað vakti mikla athygli. Ekki einu sinni í Finnlandi var reynt að fara í slíka vegferð sem valin var hér á landi heldur voru málefni landbúnaðarins í samningaviðræðunum 1993-1994 rædd milli bænda og stjórnmálamanna. Engum þar hefði dottið í hug að kalla saman fulltrúa frá á öðrum tug samtaka launþega, neytenda og atvinnurekenda.

Ráðuneyti skiptir sér af störfum fulltrúa BÍ erlendis
Eftirminnilegastir á þessum vettvangi eru samt atburðir sem urðu á formannafundi Bændasamtaka á Norðurlöndunum (NBC) haustið 2012 í Finnlandi, nánar tiltekið í Torneå langt norður í Lapplandi. Á þeim tíma stefndi að því að starfsmaður finnsku bændasamtakanna kæmi til Íslands til að tala á fundum ESB-sinna. Sem fulltrúa íslenskra bænda á fundinum var mér falið að ganga á fund formanns finnsku bændasamtakanna og ræða við hann um Íslandsferðina. Morguninn eftir var hringt úr íslenska stjórnarráðinu í formann Bændasamtakanna og hann spurður hvort fulltrúi hans væri að gera allt vitlaust úti í Finnlandi! Það var ekki fyrr en síðasta haust sem það rann upp fyrir mér hvað hafði nákvæmlega gerst. Persónulegur vinur Olli Rehn sat nefnilega fyrrnefndan fund í Finnlandi – og afganginn geta áheyrendur sjálfir leitt getum að.

Góðir fundarmenn!
Flestum hefði mátt vera ljóst frá upphafi að viðræður um aðild Íslands að ESB myndu taka lengri tíma en þá 18 mánuði sem gengið var út frá í mati fjármálaráðuneytisins á kostnaði við verkefnið þegar þingsályktunartillagan sem öllu velti af stað var afgreidd. Þetta er afbragðsvel útskýrt í viðaauka Ágústs Þórs Árnasonar við skýrslu Hagfræðistofnunar. Aðferðin sem beitt hefur verið til að þoka viðræðunum áfram hægt og bítandi er hins vegar löngu heimsþekkt undir nafninu „spægipylsuaðferðin“. Hún felur í sér að búta risastórt verkefni niður í eins þunnar sneiðar og hægt er sem umsækjandi er síðan látinn kyngja sneið fyrir sneið. Þannig tekur enginn eftir neinu fyrr en allt í einu er bara einn biti eftir – öðru nafni erfiðu málin eins og t.d. forræði á auðlindum. Það er hins vegar innbyggt í alla sem að verkefninu koma að það þurfi að klára – og því er þessi eini biti gleyptur á endanum.

Að lokum:
Sú auðlind sem allra dýrmætust er – er þó hluti af hverri og einni einustu sneið. Sú auðlind heitir fullveldi og sjálfstæði og vonandi þurfum við ekki að tapa henni til að læra að meta hana til fulls.