Danakonungur færði okkur stjórnarskrá, einhliða – í boði danska stjórnlagaþingsins 1848-9 fyrir rúmum 135 árum, 1874. Ég tel rétt að við Íslendingar endurmetum stjórnlög Dana á þessum tímamótum.

Lykilatriði í mínum tillögum hafa verið eftirfarandi:

1. Sjálfræði. Stjórnlagaþing hafi stjórnarskrárvarið umboð til þess að leggja til endurbætur á stjórnskipan ríkisins og aðeins þjóðin sjálf geti samþykkt þær tillögur eða hafnað – ekki Alþingi.
2. Hæfi. Á stjórnlagaþingi sitji aðeins þjóðkjörnir fulltrúar með atkvæðisrétt; fulltrúar hagsmunasamtaka geti þó haft áheyrnaraðild og málfrelsi – en ekki atkvæðisrétt.
3. Traust. Enginn þingmaður, ráðherra eða fulltrúi stjórnmálaflokks eigi sæti á stjórnlagaþingi.
4. Umboð. Þjóðkjörnir fulltrúar ráði ráðum sínum með aðstoð sérfræðinga sem ráðnir verði til aðstoðar; sérfræðingum verði ekki falið að sjá um málið og fá stimpil stjórnlagaþings.
5. Sjálfstæði. Stjórnlagaþing hafi frelsi til þess að leggja til við þjóðina breytingar á stjórnskipan landsins án fyrirmæla eða afskipta ríkisstjórnar eða Alþingis.

Fyrirliggjandi tillaga ríkisstjórnarinnar virðist aðeins uppfylla kröfur 2. og 3. tl.

Endurskoðun stjórnarskrá er þjóðarnauðsyn

Þó að ýmsar réttarbætur hafi fylgt stjórnarskrá Danakonungs – og haldist – höfum við ekki enn endurmetið hana í heild og grunn, sjálf – út frá eigin forsendum, sögu og aðstæðum. Stjórnmálaleiðtogar hafa í ártugi heykst á að breyta stjórnarskránni í grundvallaratriðum og bera sjálfstætt undir þjóðina; því verðum við að taka valdið til þess í eigin hendur. Þingið – þar sem stjórnmálaflokkar ríkja – er þess ekki umkomið. Líkja má þessu við vanhæfisreglur; við semjum ekki ein eða einhliða eigin ráðningarsamning eða erindisbréf; það gerir vinnuveitandinn a.m.k. með okkur – í þessu tilviki þjóðin og fulltrúar hennar.

Aðalatriðið er að þjóðin fái – eða, réttara sagt, taki sér – vald til þess að setja samfélaginu nýja stjórnarskrá – eins og ég lagði fyrst til fyrir hálfu öðru ári. Flestir tóku vel í þá tillögu; eina stóra álitamálið í upphafi var hvort vettvangurinn ætti að heita „stjórnlagaþing“ í anda erlendra fyrirmynda eða „þjóðfundur“ eins og árangurslítil fyrirmynd okkar frá 1851.

„Ráðgefandi“ stjórnlagaþing er markleysa

Enginn virtist mér í upphafi deila um að stjórnlagaþing ætti að hafa raunverulegt umboð þjóðarinnar – nema íhaldið sem eyðilagði málið með málþófi á Alþingi í fyrravor. Nú virðist mér að sitjandi ríkisstjórnin hafi gefist upp fyrir andófinu; hún hampar „ráðgefandi“ stjórnlagaþingi – sem er markleysa að mínu mati. Það er aðeins enn ein stjórnarskrárnefndin úti í bæ – á borð við þær sem mistekist hefur áratugum saman að endurskrifa stjórnarskrána; voru þær þó gjarnan skipaðar þingmönnum og fulltrúum ríkjandi stjórnmálaafla.

Alþingi á ekki að hafa neitunarvald eins og ríkisstjórnin leggur til

Meginatriðið er stjórnarskrárvarið umboð þjóðkjörins vettvangs til þess að breyta stjórnarskránni – ekki leggja til breytingar við Alþingi; þjóðaratkvæði var vitaskuld áskilið til þess að staðfesta tillögur stjórnlagaþings en Alþingi átti ekki – og á ekki – að hafa neitunarvald.

Neitunarvald Alþingis er til staðar í frumvarpi ríkisstjórnarinnar; Alþingi getur þá hunsað tillögur stjórnlagaþings – í heild eða að hluta. Ég hafna slíku „ráðgefandi stjórnlagaþingi“ og bíð fremur raunverulegs stjórnlagaþings – hins fyrsta frá 1851 er Jón Sigurðsson mælti fyrir munn allra:

Vér mótmælum allir.

Rennur blóð til skyldunnar að tryggja umboð stjórnlagaþings

Á þessum tímamótum rennur mér blóðið til skyldunnar að minna á nauðsyn stjórnlagaþings enda varð ég til þess að stinga upp á því fyrst við síðustu tímamót – fyrir um hálfu öðru ári – nánar tiltekið 28. nóvember 2008 (á afmælisdegi annarrar systur minnar) á fundi hjá lýðræðisnefnd Framsóknarflokksins.

Nefndinni leist svo vel á að mér var falið að gera minnisblað um málið – sem ég skilaði á 90 ára afmæli fullveldisins, 1. desember 2008. Í kjölfarið var málið samþykkt í öðrum stofnunum flokksins – ekki síst á flokksþingi um miðjan janúar 2009; lagði þingflokkurinn fram frumvarp um málið í byrjun febrúar 2009. Nýmynduð minnihlutastjórn vinstriflokkanna í skjóli Framsóknar vildi setja mark sitt á málið og gerði það með því að skipa nefnd 3ja lögfræðinga – þar sem ég átti sæti – sem samdi lítið breytt frumvarp um sama mál.

Þrjár útgáfur

Hér má sjá frumvörpin þrjú sem nýverið hafa komið fram um þetta mál (og einnig lesa sér til um forsögu og fyrirmyndir):

1. Frumvarp þingflokks Framsóknarflokksins í febrúar 2009 (höfundur: Gísli Tryggvason): http://www.althingi.is/altext/136/s/0512.html.
2. Frumvarp minnihlutastjórnarinnar í apríl 2009 (höfundar: Björg Thorarensen, Bryndís Hlöðversdóttir og Gísli Tryggvason; ritari: Páll Þórhallsson): http://www.althingi.is/altext/136/s/0648.html.
3. Frumvarp núverandi ríkisstjórnar (höfundar óþekktir): http://www.althingi.is/altext/138/s/0168.html.

***

Fyrsta frumvarpið leyfi ég mér að birta hér að neðan – enda er það ekki svo langt í sjálfu sér (greinargerðina má lesa hér):

136. löggjafarþing 2008–2009.

Þskj. 512 — 286. mál.

Frumvarp til stjórnarskipunarlaga

um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum.

Flm.: Siv Friðleifsdóttir, Birkir J. Jónsson, Eygló Harðardóttir,

Helga Sigrún Harðardóttir, Höskuldur Þórhallsson,

Magnús Stefánsson, Valgerður Sverrisdóttir.

1. gr.

Við stjórnarskrána bætist nýtt ákvæði um stundarsakir, svohljóðandi:

Forseti Íslands boðar til stjórnlagaþings um gerð nýrrar stjórnarskrár. Á þinginu sitja 63 fulltrúar sem kjörnir eru í almennum kosningum sem haldnar skulu innan fjögurra mánaða frá gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara.

Stjórnlagaþingfulltrúar skulu kjörnir ásamt einum varafulltrúa fyrir hvern þeirra í persónukjöri úr hópi þeirra sem lýst hafa framboði fyrir landskjörstjórn innan tveggja mánaða frá gildistöku stjórnarskipunarlaga þessara og hlotið hafa meðmæli 300 kjósenda til stjórnlagaþings. Varafulltrúar skulu kjörnir með sama hætti og aðalfulltrúar. Í þeim kosningum skal landið allt vera eitt kjördæmi og getur hver kjósandi greitt allt að sjö frambjóðendum atkvæði. Atkvæði greidd fleirum en sjö eru ógild.

Kosningarrétt til stjórnlagaþings eiga allir sem eiga kosningarrétt skv. 33. gr. stjórnarskrárinnar.

Kjörgengir til stjórnlagaþings eru allir sem uppfylla kjörgengisskilyrði 34. gr. stjórnarskrárinnar að frátöldum forseta Íslands, ráðherrum, alþingismönnum og varaþingmönnum.

Forseti Íslands setur stjórnlagaþing og stýrir kjöri forseta þingsins úr hópi þingfulltrúa í sérstöku kjöri og víkur forseti Íslands svo af stjórnlagaþingi. Forseti stjórnlagaþings stýrir kjöri stjórnlagaþingritara úr hópi þingfulltrúa í sérstöku kjöri. Þá skulu kjörnir tveir varaforsetar og þrír vararitarar úr hópi þingfulltrúa. Forseti, stjórnlagaþingritari, varaforsetar og vararitarar skipa sjö manna forsætisnefnd stjórnlagaþings.

Stjórnlagaþing sker sjálft úr hvort þingfulltrúar séu löglega kosnir, svo og úr því hvort þingfulltrúi hafi misst kjörgengi. Stjórnlagaþingfulltrúar eru eingöngu bundnir við sannfæringu sína og eigi við neinar reglur frá kjósendum sínum.

Stjórnlagaþing og fundir starfsnefnda þingsins skulu vera haldnir í heyranda hljóði. Að loknu kjöri fulltrúa í forsætisnefnd setur stjórnlagaþing sér fundarsköp og aðrar starfsreglur með einföldum meiri hluta. Þar skal m.a. kveðið á um fjölda og hlutverk starfsnefnda, svo og hámarksfjölda í hverri nefnd.

Forsætisnefnd stjórnlagaþings skipar allt að 31 fulltrúa samkvæmt tilnefningum almannasamtaka, hagsmunasamtaka og stjórnmálasamtaka til setu í hlutaðeigandi starfsnefndum stjórnlagaþings með tillögurétti og málfrelsi eftir nánari reglum í fundarsköpum þingsins. Stjórnlagaþing getur í fundarsköpum og öðrum starfsreglum sett takmarkanir fyrir hagsmunagæslu utanaðkomandi gagnvart þinginu, starfsnefndum, þingfulltrúum, starfsfólki og ráðgjöfum þingsins. Skulu þær takmarkanir vera skriflegar og skýrar og skal birta þær starfsreglur með sama hætti og lög frá Alþingi. Brot gegn þeim starfsreglum skulu varða refsingu skv. XXV. kafla laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, eftir nánari ákvæðum í starfsreglum stjórnlagaþings.

Stjórnlagaþing skal starfa í allt að sex mánuði eftir þörfum en hefur heimild til þess að framlengja starfstíma sinn um allt að tvo mánuði með einföldum meiri hluta.

Einfaldur meiri hluti ræður úrslitum um einstök ákvæði í tillögu að nýrri stjórnarskrá fyrir lýðveldið Ísland. Til samþykktar heildartillögu að nýrri stjórnarskrá fyrir lýðveldið Ísland á þinginu þarf samþykki2/3kjörinna þingfulltrúa.

Náist tilskilinn aukinn meiri hluti fyrir tillögu að nýrri stjórnarskrá á stjórnlagaþinginu skal tillagan innan tveggja mánaða frá samþykkt hennar á þinginu borin undir alla sem eiga kosningarrétt skv. 33. gr. stjórnarskrárinnar í leynilegri þjóðaratkvæðagreiðslu til samþykktar eða synjunar með einföldum meiri hluta greiddra atkvæða. Um þjóðaratkvæðagreiðsluna gilda reglur sem stjórnlagaþing setur með einföldum meiri hluta í ályktun sem birt skal með sama hætti og lög frá Alþingi.

Sé samþykkt synjað í þjóðaratkvæðagreiðslu skulu varafulltrúar á stjórnlagaþingi taka sæti aðalfulltrúa sem verða varafulltrúar. Fá þeir þrjá mánuði til þess að ná saman með sama hætti um síðari tillögu að nýrri stjórnarskrá en geta með einföldum meiri hluta framlengt starfstíma sinn um einn mánuð. Skal tillaga að nýrri stjórnarskrá borin undir þjóðina með sama hætti náist tilskilinn aukinn meiri hluti á stjórnlagaþingi.

Fulltrúar á stjórnlagaþingi og varafulltrúar meðan þeir sitja skulu á starfstíma þingsins njóta sama þingfararkaups og alþingismenn og skulu laun þeirra greidd úr ríkissjóði. Forseti stjórnlagaþings nýtur sömu launa og forseti Alþingis, stjórnlagaþingritari nýtur sömu launa og alþingismenn sem eru formenn stjórnmálaflokks en aðrir fulltrúar í forsætisnefnd njóta sömu launa og varaforsetar Alþingis. Formenn starfsnefnda þingsins njóta sömu launa og formenn fastanefnda Alþingis. Biðlaun skulu aðeins greidd ef stjórnlagaþing stendur skemur en sex mánuði og þá sem nemur sömu launum og greidd eru þingfulltrúum út sex mánaða tímann eða eftir atvikum út þriggja mánaða tímann. Eftirlaun samkvæmt lögum um eftirlaun forseta Íslands, ráðherra, alþingismanna og hæstaréttardómara stofnast ekki vegna setu á stjórnlagaþingi en um lífeyrisréttindi fer eftir almennum reglum A-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Þingfulltrúar skulu njóta sömu verndar, friðhelgi og réttinda, annarra en starfskjara, og alþingismenn samkvæmt stjórnarskrá, sbr. m.a. 49. gr., og lögum frá og með kjöri og þar til starfstíma stjórnlagaþings, eða eftir atvikum þjóðaratkvæðagreiðslu, lýkur.

Stjórnlagaþing skal njóta sömu verndar og Alþingi skv. 36. gr. stjórnarskrárinnar og XI. kafla almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, með síðari breytingum.

Forsætisnefnd stjórnlagaþings hefur heimild til þess að stofna til útgjalda ríkissjóðs vegna þingsins sjálfs, svo sem vegna aðstöðu, starfsfólks eða ráðgjafar. Forsætisnefnd staðfestir einnig kostnaðarreikninga frá þingfulltrúum eða hópum þeirra vegna sérfræðiaðstoðar og annars sem forsætisnefnd telur nauðsynlegt. Kostnaður við stjórnlagaþing skal greiddur úr ríkissjóði, þ.m.t. þóknun samkvæmt ákvörðun forsætisnefndar til ólaunaðra fulltrúa almannasamtaka, hagsmunasamtaka og stjórnmálasamtaka vegna setu þeirra í starfsnefndum þingsins.

Við stjórnarathafnir forseta Íslands samkvæmt stjórnarskipunarlögum þessum gildir 1. mgr. 13. gr. stjórnarskrárinnar ekki. Þá skal undirritun forseta Alþingis koma í stað undirritunar ráðherra skv. 19. gr. stjórnarskrárinnar.

Handhafar ríkisvalds starfa með óbreyttum hætti meðan á stjórnlagaþingi stendur með sömu skilyrðum og reglum um skipun og frávikningu í embætti og endranær. Þó skal umboðsmaður Alþingis gegna réttindum og skyldum dómsmálaráðherra að því er varðar framkvæmd