Í tilefni af heimsókn í Friðarhús í gærkvöldi, þar sem mánaðarlega er haldinn fjáröflunarkvöldverður í þágu starfsemi Samtaka hernaðarandstæðinga, datt mér í hug að fjalla hér um hvað er – og hvað ekki – að finna í stjórnarskrá um stríð og frið – eða öllu heldur utanríkismál.

Síðan ætla ég að vanda að leggja til úrbætur sem ég vil styðja og ná fram á stjórnlagaþingi.

Það sem er…

Hið fyrra er fljótupptalið; í stjórnarskránni segir:

Forseti* lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki.

Þetta ákvæði felur í sér að handhafar framkvæmdarvalds* geta samkvæmt stjórnarskránni verið nær einráðir um utanríkismál.

Í 2. málslið 21. gr. stjórnarskrárinnar er þó mikilvægur varnagli og bremsa á sjálfdæmi utanríkisráðherra:*

Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.

M.ö.o. eru einu reglurnar í stjórnarskránni sjálfri um utanríkismál það, sem ég nefni bærnireglur, þ.e.a.s. reglur um það hver má hvað – og hvað ekki – og hver þurfi þá að samþykkja það.

… og það sem vantar

Í stjórnarskránni er sem sagt ekkert kveðið á um samráð við Alþingi áður en utanríkismál eru lögð fyrir þingið til afgreiðslu (eða samráð við utanríkismálanefnd Alþingis).

Ég held því – m.a. minnugur fádæma málsmeðferðar í mars 2003 af hálfu forsætisráðherra og væntanlega utanríkisráðherra varðandi samþykki þeirra við stuðningsyfirlýsingu f.h. íslenska ríkisins við ólögmæta innrás í Írak – að lágmarksviðbót við stjórnarskrána sé ákvæði á borð við þetta, sem er að finna í lögum um þingsköp Alþingis:

Utanríkismálanefnd skal vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um meiri háttar utanríkismál enda skal ríkisstjórnin ávallt bera undir hana slík mál jafnt á þingtíma sem í þinghléum. Nefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um þá vitneskju sem þeir fá í nefndinni ef formaður eða ráðherra kveður svo á.

Lágmarkið er, sem sagt, að mínu mati að við áðurnefnda bærnireglu verði bætt formreglu um samráðsskyldu.

Efnisákvæði líka um það sem skilgreinir okkur sem þjóð

En ég vil ganga lengra; ég held að ofangreint dæmi – og fleiri úr stjórnmálasögu 20. aldar – sýni að töluverð þörf sé á efnisákvæði í stjórnarskrána um grundvallarafstöðu Íslendinga í utanríkismálum; ekki um smámál heldur stóru málin, t.d. að hér verði aldrei herskylda og Ísland taki aldrei þátt í stríði (nema varnarstríði sem er lögmætt samkvæmt þjóðarétti).

Í þessu efni mætti að mínu mati líta til tillögu ofangreindra samtaka, þá Samtaka herstöðvarandstæðinga, sem lögðu til 2005 (raunar 10 árum eftir að 120 ára gamall mannréttindakafli var í fyrsta skipti endurskoðaður í heild). Samtökin lögðu til að bundið yrði í stjórnarskrá:

1. að á Íslandi yrði aldrei stofnaður her né herskylda leidd í lög;
2. að Ísland færi aldrei með ófriði á hendur öðrum þjóðum né styddi á nokkurn hátt slíkar aðgerðir annarra ríkja;
3. að Ísland og íslensk lögsaga yrðu friðlýst fyrir kjarnorku-, efna- og sýklavopnum eða [les: og] öðrum þeim vopnum sem flokka má sem gjöreyðingarvopn.

Tillögunum fylgdi síðar ágæt greinargerð.

Mér líst nokkuð vel á sumt í þessum tillögum en þér?

Nauðsynleg umræða – áður en skaðinn er skeður

Umræðan í aðdraganda stjórnlagaþings er a.m.k. mikilvæg og því vil ég brydda upp á þessu málefni hér án þess að binda mig um of fyrirfram – því ekki má heldur loka fyrir að aðstæður breytist þannig að ekki megi fastlæsa of miklu efnislega í stjórnarskrá. Við kunnum nefnilega að vilja eiga möguleika á þátttöku í friðargæslu – „passivri“ eða jafnvel „aktivri“ eins og nýleg dæmi sanna!

Ekki viljum við að fulltrúar á stjórnlagaþingi hafi sjálfdæmi um utanríkismál og stjórnarskrá – fremur en nefndir ráðherrar tóku sér 2003 – og í sjálfu sér ekki heldur Alþingi.

Víðtæk samstaða um efnisákvæði?

Að mínu mati gæti væntanlega orðið nokkuð útbreytt sammæli um einhver efnisatriði um utanríkismál í stjórnarskrá – enda er annars verr af stað farið en heima setið.

Byggi ég þá von á heiftarlegum, almennum og langvinnum viðbrögðum við áðurnefndri einkaákvörðun stjórnarherranna 2003. Einnig tel ég víðtækan stuðning við slíka efnisreglu geta byggst á ríkri sögulegri hefð þar sem við fullveldið 1. desember 1918 var lýst yfir „ævarandi hlutleysi“ landsins – sem svo var brotið aðeins um 30 árum síðar, tímabundið í fyrstu, enda voru flestir stjórnmálaflokkar framan af öldinni sammála um þetta markmið og afstöðu.

Ríkisstjórnin fer með valdið*

Eins og önnur stjórnarskrárákvæði um forsetavald er viðtekin skýring að vegna 13. gr. stjórnarskrárinnar fari utanríkisráðherra í raun með þetta vald forseta – væntanlega í samráði við ríkisstjórnina, sbr. skyldu samkvæmt stjórnarskránni til þess að halda ríkisstjórnarfundi um mikilvæg mál; í 13. gr. segir:

Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.

Eins og ég hef áður skrifað um er hins vegar miðað við þann skilning sem leikmenn virðast margir leggja í stjórnarskránna full þörf á að skerpa á valdmörkum og sambandi milli forseta annars vegar og ráðherra og ríkisstjórnar hins vegar; fleiri tilefni hafa enda vaknað í 14 ára forsetatíð núverandi forseta en flestra annarra til þess að ræða, efast eða jafnvel deila um þessi mörk.

Aðild að yfirþjóðlegum samtökum

Meðal annarra atriða er tengjast utanríkismálum er augljós þörf á að setja í stjórnarskrá heimild – og takmörk og skilyrði fyrir slíkri heimild – til framsals frekari fullveldisréttar til yfirþjóðlegra samtaka – nokkuð sem ég taldi þegar þörf á þegar EES-samningurinn var leiddur í lög 1993, að mínu mati andstætt stjórnarskránni.

Nú er slík þörf ekki síður brýn þegar fyrir dyrum standa viðræður um fulla aðild að ESB í stað aukaaðildar án áhrifa undanfarin 17 ár.