Í 84. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er fjallað um ábyrgð forseta Íslands – en algengur misskilningur er að forseti beri enga ábyrgð á embættisgjörðum sínum en þá ætti fyrirsögn greinarinnar jú að vera

Ábyrgðarleysi

– en ákvæðið hljóðar svo:

Forseti verður ekki sóttur til refsingar nema með samþykki Alþingis.

Forseta má leysa frá embætti áður en kjörtímabili er lokið, ef það er samþykkt með meirihluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi 3/4 hluta þingmanna. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja mánaða frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi, og gegnir forseti ekki störfum, frá því að Alþingi gerir samþykkt sína, þar til úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn.

Samþykki Alþingis áfram vegna sakamáls gegn forseta og ef víkja á forseta frá

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta orðrétt það sama og í fyrri málsgrein 84. gr. og efnislega návæmlega sama ákvæði er að finna þar og í síðari málsgrein 84. gr. frumvarpsins. Í því fyrrnefnda felst því áfram það frávik að öll sakamál gegn forseta þurfa – eins og að meginstefnu til í tilviki þingmanna að fá samþykki Alþingis áður en þau hefjast. Þá er óbreytt hið síðarnefnda að aukinn meirihluti (3/4) Alþingis getur lagt til við kjósendur að forseta sé vikið frá embætti.

Meginbreytingin felst í því hvað fellt er brott úr ákvæðinu samkvæmt tillögu stjórnlagaráðs eins og næst skal vikið að.

Forseti er aðeins lagalega ábyrgðarlaus…

Misskilningurinn  um að forseti beri enga ábyrgð á embættisgjörðum sínum er ekki úr lausu lofti gripinn; í stjórnarskránni segir nefnilega að forseti sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum – svo og þeir sem gegna störfum hans.

Í því felst í fyrsta lagi aðeins lagalegt ábyrgðarleysi – enda getur aukinn meirihluti Alþingis jú, sem sagt, átt frumkvæði að því forseta sé vikið úr embætti með þjóðaratkvæði; í því getur falist pólitísk ábyrgð – fyrir utan þá pólitísku ábyrgð að forseti nái ekki (eða sækist jafnvel ekki eftir) endurkjöri.

Í öðru lagi er ábyrgðarleysið samkvæmt orðanna hljóðan takmarkað við stjórnarathafnir – sem útilokar a.m.k. ekki beinlínis ábyrgð á öðrum athöfnum, sem forseti framkvæmir á eigin ábyrgð – en ekki að frumkvæði og á ábyrgð ráðherra, þ.e. einkum:

• lagasynjun og e.t.v.
• umsjón með stjórnarmyndun.

… en það breytist

Með því að þetta ákvæði er fellt brott er jafnræði haft í heiðri eins og nútímalegt og rétt hlýtur að þykja enda virðist fortakslaus friðhelgi forseta vegna stjórnarathafna arfur frá fornum tima er konungar ríktu; skrýtið virðist að þjóðkjörinn fulltrúi sé án ábyrgðar eins erfðakonungur. Þetta er rökstutt vel í skýringum með ákvæðinu:

Samkvæmt gildandi rétti er hlutverk forseta sem annars handhafa framkvæmdarvalds aðeins formlegt. Forseti hefur ekkert persónulegt frumkvæði að stjórnarathöfnum og sumir telja að hann hafi ekki stjórnskipulega heimild til að neita að undirrita þær.

Í frumvarpi þessu hefur verið horfið frá þeirri venju að ráðherra fari með forsetavald og leitast þess í stað við að útskýra með berum orðum hvar vald og ábyrgð liggja. Því er ekki stætt á því að kveða á um ábyrgðarleysi forseta og þeirra sem embættinu gegna enda er ekki tækt að einn embættismaður í lýðræðisríki geti verið ábyrgðarlaus með öllu á sínum gjörðum.

Eldri 1. mgr. 11. gr. mælir fyrir um ábyrgðarleysi forseta á sambærilegan hátt og áður var mælt fyrir um ábyrgðarleysi konungs. Ákvæðið er því fellt brott og ábyrgðarleysi forseta af stjórn­ arathöfnum er afnumið. Því nýtur forseti engrar formlegrar friðhelgi gagnvart refsilögum og gildir því aðeins um refsiábyrgð sú sérregla að hann verður ekki saksóttur nema með sam­ þykki Alþingis, sbr. 1. mgr. Um forseta gilda samkvæmt þessu ákvæði hegningarlaga um land­ráð, brot gegn stjórnskipan ríkisins og ákvæði sem svara til reglna alþjóðlegs refsiréttar svo dæmi séu tekin. Með hliðsjón af þessu þykir ekki nauðsynlegt að mæla fyrir um undanþágur frá friðhelgi forseta vegna sérstakra brota, svo sem glæpa gegn mannkyni.

Með því að fella niður 1. mgr. í núgildandi stjórnarskrá er í raun verið að segja að forseti beri stjórnsýslulega ábyrgð á þeim stjórnarathöfnum sem hann undirritar og framkvæmir pers­ónulega án aðkomu annarra. Af frumvarpi þessu má ráða að forseti hafi ekki formlega aðild að stjórnarathöfnum öðrum en hann ber ábyrgð á og því er óþarft að taka fram að forseti beri ekki ábyrgð á stjórnarathöfnum. Þá er tekið fram í 95. gr. að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnar­framkvæmdum öllum.

Aukið (áhrifa)vald forseta með aukinni ábyrgð?

Ef kennisetningunni um að valdi skuli fylgja ábyrgð er snúið við þannig að (aukinni) ábyrgð fylgi (aukið) vald eða áhrifavald má skýra þessa breytingu svo að (áhrifa)vald forseta geti aukist nokkuð; þar sem þróunin er óvissu háð og næstnefnd breyting getur virkað nokkuð í aðra átt skal sú hugsanlega valdaaukning forseta aðeins metin til +1 stigs á skalanum -5 til +5.

Alþingi þarf ekki að setja sig að veði

Segja má að ábyrgð Alþingis á árangurslausri tilraun til þess að víkja forseta frá sé takmörkuð með því að afnumið er það ákvæði að boða skuli til þingkosninga ef þjóðin hafnar kröfu Alþingis um frávikningu forseta. Alþingi þarf m.ö.o. ekki samkvæmt stjórnarskránni framvegis að setja sjálft sig að veði ef það vill víkja forseta frá – en getur auðvitað gert það með hótun/loforði um þingrof verði frávikning forseta er felld í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Um það segir í skýringum:

Að sama skapi skiptir minna máli þótt tilraun Alþingis til að fá hann leystan frá störfum hljóti ekki fylgi í þjóðaratkvæðagreiðslu þannig að nauðsynlegt sé að boða til nýrra alþingiskosninga ef tillaga Alþingis er felld. Alþingi getur leyst forseta frá störfum með samþykki 3/4 þingheims, í kjölfarið skal fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla. Ætlun er að sú heimild sé aðeins notuð í ýtrustu undantekningartilvikum þegar forseti er ófær um að gegna störfum sínum. Heimildinni hefur aldrei verið beitt áður, sjá skýringar við gildandi 11. gr. í Skýrslu stjórnlaganefndar.

• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 150-151).