Í 85. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:
Forseti Íslands getur náðað menn og veitt almenna uppgjöf saka að tillögu ráðherra. Ráðherra getur hann þó ekki leyst undan refsingu, sem dómstólar hafa dæmt vegna ráðherraábyrgðar, nema með samþykki Alþingis.
Niðurfelling saksóknar afnumin sem forsetavald
Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að forsetinn geti ákveðið að
- saksókn fyrir afbrot skuli niður falla, ef ríkar ástæður eru til,
- hann náði menn og
- veiti almenna uppgjöf saka.
Fyrstnefnda atriðið er fellt brott en þau síðari tvö haldast. Munurinn á þessum þremur tilvikum er sá að
- náðun og niðurfellingu er sértæk en
- almenn uppgjöf saka er almenn í þeim skilningi að hún nær til margra manna eða óákveðins hóps fyrir sams konar afbrot.
Almenn sakaruppgjöf getur bæði komið til fyrir og eftir dóm en þar greinir á milli náðunar og niðurfellingar saksóknar; náðun kemur til eftir sakfellingu í sakamáli en niðurfelling saksóknar á sér stað áður en dómur fellur – gjarnan áður en ákæra er gefin út.
Rök með og á móti breytingunni
Rök fyrir afnámi þessarar heimildar er að vanda að finna í skýringum með ákvæðinu:
Kjarna þessa ákvæðis er að finna í 12. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 sem sótti fyrirmynd sína til 31. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1879 en samkvæmt henni náðaði konungur menn og veitti almenna uppgjöf saka. Ákvæðið hefur staðið óbreytt frá 1944. Mikilvægt er að ekki sé hlutast til um störf ríkissaksóknara en hann þarf að njóta sjálfstæðis og trausts til vinnu sinnar, en skv. frumvarpi þessu nýtur saksóknari nú stjórnarskrárverndar.
Ég var efins um þessa breytingu; m.a. taldi ég hugsanlegt – t.d. í kjölfar hruns – að æskilegt gæti verið að ráðherra gæti lagt til við forseta Íslands að saksókn yrði látin niður falla gegn skilyrðum, t.d. um upplýsingar eða skil á verðmætum. Lagði ég til breytingartillögu þess efnis sem var felld.
Athuga ber að í lögum eru eftir sem áður heimildir til handa handhafa ákæruvalds til þess að fella niður mál eða falla frá saksókn; ekki hefur verið talið að þær lagareglur fari í bága við stjórnarskrá eða þurfi sérstaka stoð í stjórnarskrá.
Óbreytt takmörkun gagnvart ráðherraábyrgð
Þá segir í stjórnarskránni:
Ráðherra getur hann þó eigi leyst undan saksókn né refsingu, sem landsdómur hefur dæmt, nema með samþykki Alþingis.
Þetta ákvæði er efnislega hið sama í frumvarpinu að teknu tilliti til áðurnefnds afnáms almennrar sakaruppgjafar.
Það skýrir sig væntanlega sjálft hvers vegna samþykki Alþingis – sem ákveður hvort ákæra (eða samkvæmt frumvarpinu: rannsaka) skuli ráðherra vegna ráðherraábyrgðar – þarf eftir sem áður til þess að ráðherra geti lagt til við forseta að dæmdur ráðherra verði leystur undan refsingu.
Atbeini forseta áfram aðeins formlegur
Þetta ákvæði er merkilegt að því leyti að það er hið eina þar sem stjórnlagaráð gerir ráð fyrir algerlega formlegum atbeina forseta Íslands við ákvörðun sem er í höndum ráðherra; annars var reynt að útrýma slíkum ákvæðum – sem gerðu ráð fyrir því sem nefna mætti „lepphlutverk“ forseta Íslands. Að öðru leyti er í stjórnarskrárfrumvarpinu leitast við að fela forseta Íslands aðeins hlutverk þar sem hann sjálfur ákveður – á eigin ábyrgð – hvort og hvað gera skuli. Samkvæmt gildandi stjórnarskrá ákveður ráðherra sem áður segir slíkar stjórnarathafnir forseta, ber ábyrgð á þeim og undirritar þær með honum.
Um þetta atriði ákvæðisins segir í skýringum:
Í frumvarpi þessu er fyrri málsliður tekinn úr tillögu stjórnlaganefndar með viðbættum orðunum „að tillögu ráðherra“. Náðun og almenn uppgjöf saka er því veitt að undangenginni ákveðinni málsmeðferð og að tillögu ráðherra, en hér er eina hlutverk forseta sem er ekki persónulegs eðlis.
Þar sem þessi árétting – um að náðun og almenna uppgjöf saka gerist eftir sem áður aðeins „að tillögu ráðherra“ – felur ekki í sér neina efnisbreytingu verður ekki séð að völd forseta breytist nokkuð með þessu ákvæði og hlutverk hans raunar sáralítið.
Gísli Tryggvason
