Ákvæði 97. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er algert nýmæli – og nokkuð sérstætt; það á sér þó sögulegar skýringar í ósjálfstæðum ríkisstofnunum á Íslandi og jafnvel tilviki þar sem sjálfstæð og mikilvæg ríkisstofnun – Þjóðhagsstofnun – var talin hafa verið lögð niður vegna óþægðar við þáverandi forsætisráðherra.

Í 97. gr. frumvarpsins segir:

Í lögum má kveða á um tilteknar stofnanir ríkisins, sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi, njóti sérstaks sjálfstæðis. Starfsemi slíkra stofnana verður ekki lögð niður, henni breytt að verulegu leyti eða fengin öðrum stofnunum, nema með lögum sem samþykkt eru með 2/3 hlutum atkvæða á Alþingi.

Í gildandi stjórnarskrá er ekki minnst á önnur embætti eða aðrar stofnanir en Alþingi, embætti forseta Íslands (oft nefndur forseti lýðveldisins), forsætisráðherra, Háskóla Íslands, Landsdóm, landskjörstjórn, lögregluna, ráðherra almennt, ráðuneytið (þ.e. Stjórnarráðið), ríkisráð, sveitarfélög, þjóðkirkjuna, þjóðskjalasafnið – svo og óbeint á ríkisstjórn (ráðherrafundir) og Hæstarétt (þar sem nefndir eru hæstaréttardómarar og forseti Hæstaréttar).* Því er ekki breytt hér en annars staðar í frumvarpinu er þó minnst á fleiri stofnanir, svo sem ríkissaksóknara, sem njóta sérstakrar verndar og sjálfstæðis.

Hvaða stofnanir?

Tilgangur stjórnlagaráðs er ekki að stjórnarskrárverja tilteknar, nafngreindar stofnanir og er því ekki valin sú leið að nafngreina einhverjar slíkar – fyrirliggjandi eða aðrar, sem stofna mætti, til að njóta slíkrar verndar. Þess í stað er farin sú leið að lýsa því hlutverki almennt sem viðkvæmar lykilstofnanir sinna og þarf að vernda gegn ofríki stjórnmálaafla. Það sem skiptir máli er sú starfsemi sem slíkar stofnanir stunda – þ.e.

tilteknar stofnanir ríkisins, sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi

Löggjafinn þarf því að tiltaka hvaða stofnanir hafa slíkt hlutverk og njóti því slíkrrar verndar.

Tilgangur ákvæðisins

Í skýringum segir um tilgang ákvæðisins:

Þessu ákvæði er ætlað að standa vörð um starfsemi og sjálfstæði ríkisstofnana sem þurfa sam­kvæmt eðli máls að geta starfað sjálfstætt og í friði fyrir pólitískum afskiptum meirihluta og jafnvel minnihluta hverju sinni. Löggjafanum er falið að meta hvaða stofnanir skuli falla undir ákvæðið, en þó með þeirri takmörkun að þær gegni mikilvægu eftirliti eða afli upplýsinga sem eru nauðsynlegar í lýðræðisþjóðfélagi. Í umræðu í Stjórnlagaráði voru nefndar í þessu sam­bandi nokkrar helstu eftirlits­ og gagnaöflunarstofnanir á sviði efnahagsmála, svo sem Seðla­ banki, Fjármálaeftirlit, Samkeppniseftirlit og Hagstofa Íslands. Þá má nefna til sögu stofnanir sem gegna mikilvægu eftirliti og gagnaöflun á sviði umhverfismála.

Í hverju felst verndin vegna hins sérstaka sjálfstæðis?

Vernd stofnunar sem nýtur „sérstaks sjálfstæðis“ felst í því að aðeins aukinn meirihluti Alþingis (2/3) getur með lögum

• lagt starfsemi slíkra stofnana niður,
• breytt starfseminni að verulegu leyti eða
• fært þá starfsemi til annarra stofnana.

Hindri mistök eins og í tilviki Þjóðhagsstofnunar

Nánar til tekið er tilgangur þessa ákvæðis m.a. að koma í veg fyrir að mistök eins og þegar Þjóðhagsstofnun var lögð niður en afleiðingarnar telja sumir að hafi verið ófullkomin greining á hagrænum þáttum sem kunni að hafa stuðlað að hruninu – og a.m.k. minnkað möguleika til þess að hindra hrunið og draga úr afleiðingum þess; þess í stað voru greiningardeildir bankanna ríkjandi í að greina og túlka lykilþætti sem varða eftirlit og  hagstjórn.

Í skýringum segir m.a. um þetta:

Eftirlitsstofnanir þurfa samkvæmt eðli máls á sjálfstæði að halda til að geta rækt skyldur sínar. Fjármálaeftirlit lítur t.d. eftir bönkum og öðrum fjármálastofnunum og mikilvægt er að það geti starfað óháð stjórnvöldum og án hótunar um að ríkisstjórn með fulltingi einfalds meirihluta þings gæti lagt það niður eða raskað starfseminni verulega. Hið sama á við um Samkeppniseftirlit sem ber að lögum að efla virka samkeppni í viðskiptum.

Svipuð rök eiga við um stofnanir sem safna upplýsingum og veita ríkisstjórninni og almenningi álit á sviði efnahagsmála. Nefnt var að nútímalöggjöf um seðlabanka kveður á um sjálfstæði þeirra gagnvart stjórnvöldum – sjálfstæði með ábyrgð. Tryggja þarf sjálfstæða peningastefnu sem er óháð sviptivindum á vettvangi stjórnmálanna. Bent var á að ósjálfstæður seðlabanki ætti ekki gott með að gefa hlutlaus ráð. Hið sama á við um aðrar ráðgjafarstofnanir á vettvangi efnahagsmála, eins og Þjóðhagsstofnun var frá 1974 til 2002, og um stofnanir sem hafa það meginhlutverk að safna gögnum líkt og Hagstofa Íslands. Slíkar stofnanir þurfa að vera í stakk búnar til að gefa viðvaranir um efnahagsmál og reiða fram óþægilegar hagtölur.

Málefnaleg gagnrýni…

Þetta ákvæði – 97. gr. (af 114) er jafnframt eina ákvæðið sem ég hef heyrt tiltekna („konkret“) og málefnalega gagnrýni á; víðast hvar heyrir maður eða sér aðeins óljóst rætt um að „ýmislegt“ sé nú að frumvarpinu og að „sumt“ þurfi að laga – án þess að dæmi séu nefnd.

Lýsi ég enn eftir tilteknum dæmum um það sem betur má fara – og rökstuðningi enda fylgir tillögum stjórnlagaráðs í 114 greinum löng skýrsla með skýringum á einstökum ákvæðum og heildarhugsun tillagna okkar.

Fyrir utan þingræður á Alþingi þegar málið var rætt í þingsal hinn 11. október sl. er eina málefnalega gagnrýnin á tilteknu atriði, sem ég hef heyrt af, sú sem ég heyrði Birgi Ármannsson, alþingismann Sjálfstæðisflokksins nefna á fundi 3ja fulltrúa úr valdþáttanefnd (B) stjórnlagaráðs með stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis í gær.

Sömu ábendingu kom Hafsteinn Þór Hauksson lektor á framfæri á hátíðarmálþingi Úlfljóts nýverið en samkvæmt frétt sagði hann:

Í þessu samhengi nefnir Hafsteinn áhugavert ákvæði úr tillögunum sem heimilar einföldum meirihluta Alþingis að binda hendur sínar til frambúðar. Ákvæðið er nánar tiltekið í 97. gr. og samkvæmt því getur Alþingi, með einföldum lögum, komið á fót stofnunum og skilgreint sem mikilvægar en þá er ómögulegt að leggja þær niður nema með atkvæðum ¾ hluta alþingismanna.  Hafsteinn setti þetta ákvæði í áhugavert samhengi. Ef Sjálfstæðisflokkurinn og Framsóknarflokkurinn komast til valda og setja á fót ,,mikilvæga stofnun“ þá verður aldrei hægt að afnema hana, ef við miðum við sögu landsins, enda hafa þessir tveir flokkar aldrei fengið minna fylgi en 1/3 í kosningum til Alþingis.

… sem er svarað í skýringum…

Þetta er málefnaleg gagnrýni enda er ekki útilokað að þetta gerist, annað hvort vegna misbeitingar þegar meirihluti er líklegur til þess að missa völd sín eða vegna breytts pólitísks mats. Þessu er hins vegar svarað ágætlega í skýringum:

Hafi stofnun verið veitt sérstakt sjálfstæði þarf aukinn meirihluta á þingi, þ.e. 2/3 þeirra sem greiða atkvæði, til að samþykkja lög sem fela í sér að starfsemi hennar verði lögð niður, falin öðrum stofnunum eða breytt að verulegu leyti. Er ætlunin að tryggja að minnihluti þings geti staðið gegn því að stofnun sé lögð niður ef slík ráðstöfun er umdeild eða þykir orka tvímælis. Á hinn bóginn er reiknað með að minnihluti standi ekki á móti hagræðingu eða endurskipu­lagningu sem er rökstudd og á málefnalegum forsendum.

… og ekki varhugavert

Þá er ekki mikil hætta á ferðum, sbr. eftirfarandi lýsing í skýringum:

Rætt var í Stjórnlagaráði um að hætta væri á að sjálfstæðum stofnunum fjölgaði um of þar sem auðveldara er að veita sjálfstæði en að taka það af aftur. Er ástæða til að árétta takmörkun í ákvæðinu við stofnanir sem gegna mikilvægu eftirliti eða afla upplýsinga sem nauðsynlegar eru í lýðræðisþjóðfélagi. Með þessu er einungis átt við allra helstu lykilstofnanir sem líta eftir undirstöðuþáttum í þjóðfélaginu á borð við hagkerfi og stöðu efnahagsmála, og eftir atvikum mikilvægustu þáttum umhverfismála. Þá er einungis átt við stofnanir sem rökstudd ástæða er til að vernda með tilliti til hættu á spillingu eða ofríki meirihluta þannig að ógnað væri hags­munum almennings í lýðræðislegu þjóðfélagi ef þær væru lagðar niður eða þær settar undir hótun um slíkt.

• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 181-182).