Í gær, 10. apríl 2010, var merkisdagur í stjórnskipunarsögu Íslands – ekki síður en morgundagurinn getur orðið það. Í gær voru rétt 70 ár liðin frá því að íslenskt þjóðhöfðingjavald var fært í íslenskar hendur fyrsta sinni – fyrst í hendur ríkisstjórnar 1940, svo í hendur ríkisstjóra 1941 og frá 1944 hefur þjóðhöfðingjavald verið í höndum þing- og síðan þjóðkjörins forseta. Hefur það verið svo síðan. Athyglisvert er að síðan hefur ráðstöfun valdsins verið innanlands enda virðist stjórnarskráin – a.m.k.  miðað við óslitna framkvæmd í áratugi – gera ráð fyrir að forseti geti ekki sinnt störfum sínum meðan hann dvelur erlendis því þá færist valdið í hendur þriggja handhafa forsetavalds.

Hernám Danmerkur skapaði neyðarrétt

Þá voru líka óvenjulegar aðstæður; heimaríki konungsins yfir Íslandi, Danmörk, hafði á örfáum klukkstundum daginn áður, 9. apríl 1940, orðið undan að láta fyrir innrás frá hinu herskáa þýska stórveldi. Ísland gat ekki búið við að þjóðhöfðingjavaldið væri í höndum konungs meðan ríki hans væri hersetið – og það af fjandsamlegri stórþjóð (öfugt við þau augu sem hernám Breta mánuði síðar á Íslandi og síðar Bandaríkjamanna virðist hafa verið litið).

Alþingi ákvað því þegar í stað með þingsályktun að fela Stjórnarráði Íslands, þ.e. ríkisstjórninni, að fara með konungsvald; sú ákvörðun fól í sér sjaldgæfa beitingu neyðarréttar því ekkert ákvæði í stjórnlögum gerði sérstaklega ráð fyrir slíkri ráðstöfun – sem var vitaskuld fullkomlega eðlileg eins og réttmæt beiting stjórnskipulegs neyðarréttar telst í eðli sínu.

Jákvætt og neikvætt vald

En hvað felst í þjóðhöfðingjavaldinu? Um það ætla ég að fjalla í stuttu máli á þessum tímamótum.

Annars vegar er um að ræða „jákvætt“ vald, þ.e. vald til þess að ákveða að eitthvað skuli gert, einhverju skipað eða ráðstafað. Hins vegar er fyrir hendi það sem nefna má „neikvætt“ vald sem felur í sér að eitthvað, sem annar hefur ákveðið að gera eða leggja til, skuli ekki gert. Hið fyrra lýtur að skipun æðstu handhafa framkvæmdarvalds, ráðherra í ríkisstjórn, og hið síðara felur í sér neitunarvald gagnvart aðalhandhafa löggjafarvalds, Alþingi; e.t.v. má ræða um frestandi vald frekar en neitunarvald og ræða um synjunarvald þar sem synjun forseta samkvæmt stjórnarskránni hefur þau sjaldgæfu áhrif að lög taka engu að síður gildi til bráðabirgða en endanlegt gildi þeirra fer eftir úrslitum þjóðaratkvæðis sem efnt skal til í kjölfarið – eins og við höfum nú nýverið orðið vitni að.

Hvað felst í synjunarvaldi?

Synjunarvald forseta er nú óumdeilanlega til staðar. Þrátt fyrir efasemdir margra fræðimanna á sviði stjórnskipunarréttar áður er ljóst að bókstafur stjórnarskrárinnar er skýr og nýleg dæmi 2004 og 2010 um beitingu synjunarvalds forseta gagnvart lögum frá Alþingi sýna að forseti hefur þetta vald.

Hið eina sem kann að vera álitamál eru réttaráhrifin en segja má að stjórnskipulega hafi verið fallist af hálfu forseta á það frávik frá stjórnarskrárbundnum áhrifum synjunar í formi þjóðaratkvæðis að Alþingi taki lögin til baka eins og gerðist sumarið 2004. Því er ljóst að synjunarvald forseta er ekki formlegs eða fræðilegs eðilis heldur felur í sér raunverulegt vald.

Synjunarvald forseta er hins vegar í eðli sínu þannig að vitaskuld er ekki líklegt eða heppilegt að á það reyni oft; voru efasemdir umræddra fræðimanna – að tveimur undanskildum – enda yfirleitt ekki rökstuddar með lögfræðlegum röksemdum heldur oftar með stjórnmálafræðilegum rökum. Stjórnmálafræðingar hafa vitaskuld ekki megináhrifavald um rétta skýringu stjórnlaga heldur lögfræðingar – og þá einkum þeir sem lagt hafa sérstaka stund á stjórnskipunarrétt. Í þessum pistli ætla ég hins vegar aðallega hér að leiðrétta endurteknar staðhæfingar ólöglærðra um hinn þáttinn í óumdeildu valdi forseta.

Umfjöllun um synjunarvald hef ég ekki öllu lengri en árétta að vitaskuld er meðferð synjunarvalds ekki frekar en önnur meðferð opinbers valds háð geðþótta; forseti þarf – eins og hann hefur sýnt með ítarlegum rökstuðningi sínum 2004 og 2010 – að hafa málefnalegar og væntanlega ríkar ástæður til þess að beita því. Misbeiting forseta á synjunarvaldi getur vitaskuld leitt til þess að Alþingi láti reyna á þá einu ábyrgð sem forseti ber samkvæmt stjórnarskránni – þ.e. pólitíska ábyrgð – og láti þjóðina velja milli sín og forseta eins og gert er ráð fyrir.

Forsetavald við myndun ríkisstjórnar

Hitt er verra að endurtekið sé rangt farið með þann þátt í valdi forseta sem hefur verið nokkuð óumdeildur meðal lögfræðinga, þ.e. hlutverk hans við myndun nýrrar ríkisstjórnar. Undanfarnar vikur hefur hagfræðingur í kennarastöðu við ríkisháskóla endurtekið farið rangt með stjórnskipunarreglur um þetta í ríkisútvarpinu. Það skapar auðvitað engan rétt en vekur ranghugmyndir meðal ólöglærðra hlustenda. Fullyrt hefur verið af Guðmundi Ólafssyni lektor að forseti geti tekið það upp hjá sjálfum sér að því er virðist án skilyrða eða aðdraganda að mynda svonefnda utanþingsstjórn ef ríkisstjórn fer frá. Það er ekki rétt.

Þó að margt sé enn ómótað og gjarnan mætti rannsaka ýmislegt frekar í sambandi við hlutverk forseta við stjórnarmyndun er óumdeild stjórnskipunarregla frá 1904 svonefnd þingræðisregla. Hún er ýmist talin styðjast við stjórnskipunarvenju eða rétta lögskýringu á 1. gr. stjórnarskrárinnar þar sem rætt er um að á Íslandi sé þingbundin stjórn – en óumdeilt er að reglan er bindandi.

Í þingræði felst að ríkisstjórn verður ekki skipuð nema þjóðþingið, Alþingi, styðji hana eða þoli hana a.m.k.; slík regla hefur einnig verið við lýði í skandinavísku ríkjunum í yfir 100 ár og kostaði nokkur átök – t.a.m. í Danmörku og Noregi. Svipuð regla hefur nýverið verið tekin upp í Evrópusambandinu (ESB) um sambandið milli Evrópuþingsins og framkvæmdarstjórnar ESB en nokkuð ólík regla gildir t.a.m. í Bandaríkjum Norður-Ameríku.

Af þingræðisreglunni leiðir m.a. að ríkisstjórn verður að víkja ef þingið vottar henni vantraust og sama er talið gilda um einstaka ráðherra. Sömuleiðis felst í þingræðisreglu stjórnarskrárinnar að forseta er beinlínis óheimilt að skipa ríkisstjórn sem vitað er að vottað verður vantraust við fyrsta tækifæri á þingi. Þingræðisstjórn er því alger aðalregla. Hérlendis hafa þingræðisstjórnir yfirleitt stuðst við fyrirfram ljósan meirihluta – en ef ekki liggur fyrir að vantraust verði samþykkt á Alþingi í kjölfar ríkisstjórnarmyndunar er ekkert því til fyrirstöðu að svonefnd minnihlutastjórn sé skipuð eins og gert var 1949, 1958, 1979 og 2009.

Utanþingsstjórn – undantekning við tilteknar aðstæður

Ef forystumönnum þingsins mistekst eftir margar tilraunir og yfirleitt nokkurn tíma (og á meðan situr þá væntanlega svonefnd starfsstjórn sem misst hefur meirihluta en situr áfram að beiðni forseta til bráðabirgða) er raunhæft að forseti fari að huga að svonefndri utanþingsstjórn; samkvæmt orðanna hljóðan felur það í sér að ráðherrar sitji ekki á þingi en í raun þýðir utanþingsstjórn ríkisstjórn sem ekki styðst við stuðning þingflokka.

Þar sem forseta er samkvæmt þingræðisreglunni óheimilt að skipa ríkisstjórn sem vitað er að fengi strax á sig vantraust er ekki raunhæft að hann skipi utanþingsstjórn upp úr þurru. Áður þarf hann árangurslaust að hafa gefið líklegum forystumönnum þing- eða stjórnmálaflokka færi á að mynda þingræðisstjórn. Annað væri brot á stjórnarskránni þrátt fyrir formlegt vald forseta til þess að skipa ráðherra; brot gegn þessu gæti m.a. varðað ráðherra, sem þannig léti skipa sig, ráðherraábyrgð samkvæmt lögum eins og segir á bls. 131 og 151 í riti, sem ég átti þátt í að endurskoða, Stjórnskipunarréttur frá 1997 í ritstjórn dr. Gunnars G. Schram prófessors heitins.