Margir hafa orðið til þess að tjá sig um viðbrögð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra við spurningum um endurskipulagningu ráðuneyta – nú síðast, menntamálaráðherra og varaformaður Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs – í skemmtilegu og fróðlegu viðtali. Flestir, sem ég hef heyrt tjá sig um fækkun ráðuneyta og sameiningu málefna atvinnuveganna í eitt ráðuneyti, virðast hlynntir slíku. Ég hef lengi verið hallur undir hvort tveggja – eins og ég hef lagt til í stefnumörkun.

Hvort, hvernig – eða hver!

Þetta – hvort skipta eigi verkum milli ráðherra með nýjum hætti og hvernig sú breytta skipan eigi að vera – er þó ekki það sem ég furða mig á. Það sem ég undrast er að sá misskilningur sé enn uppi (sem er jafngamall mér og lögum um Stjórnarráðið frá 1969) að löggjafinn – Alþingi – eigi að skipta verkum með æðstu handhöfum framkvæmdarvaldsins, ráðherrum; þetta er að mínu mati alrangt og stangast á við

• skýr orð stjórnarskrárinnar um að forsetinn, þ.e. forsætisráðherra, skipti störfum með ráðherrum,
• óslitna stjórnskipunarframkvæmd í ríkjum með sambærilega stjórnskipan, einkum Danmörku – þaðan sem fyrirmynd íslensku stjórnarskrárinnar kemur og
• langa stjórnskipunarhefð á Íslandi – einkum frá 1917, þegar innlendir ráðherrar urðu í fyrsta skipti fleiri en einn, og þar til 1969, þegar löggjafanum var leyft að hlutast til um verkaskiptingu ríkisstjórnar með fyrrnefndum lögum.

Ég veit að til þess bærir og færir lögfræðingar þekkja þessa reglu, m.a. út frá úttekt sem ég gerði á þessum reglum fyrir um 15 árum er ég nam lög við lagadeild Háskóla Íslands; mér vitanlega hafa engir andmælt þessari nálgun.

Sjálfstætt ákvörðunarvald handhafa framkvæmdarvalds

Samkvæmt framangreindu ákveður forsætisráðherra einn stjórnskipulega (en vitaskuld í samræmi við stjórnarsáttmála eða annan pólitískan veruleika) verkaskiptingu milli ráðherra sinna og skrifar forseti undir þá ákvörðun eins og aðrar pólitískar ákvarðanir sem hann er ekki sjálfbær um.

Alþingi getur ekki tekið þetta vald til verkaskiptingar innan ríkisstjórnar af henni enda er þetta eitt af þeim atriðum sem stjórnarskráin felur æðstu handhöfum framkvæmdarvalds en ekki löggjafanum. Sem dæmi um önnur atriði sem stjórnarskrárgjafinn hefur ákveðið að fela æðstu handhöfum framkvæmdarvalds eru þingrof (forsætisráðherra) og náðun (dómsmálaráðherra); löggjafinn getur ekki hlutast til um framkvæmd þeirra atriða – a.m.k. ekki tekið þau af ráðherrum eins og nú virðist misskilið í Stjórnarráðinu.

Þann rúmlega 40 ára (ó)sið að láta löggjafann hlutast til um málefnaskiptingu innan Stjórnarráðsins (í stað þess að löggjafinn einbeiti sér að hvaða reglur gildi en ekki hver framkvæmi þær) má samræma þeirri lögskýringu, sem hér er rökstudd, með því að segja að meðan ríkisstjórn sætti sig við slík afskipti þingsins geti það sett lagareglur um málefnaskiptingu; um leið og æðsti pólitíski handhafi framkvæmdarvalds (forsætisráðherra) sé ósammála geti hann tekið það vald, sem hann hefur samkvæmt stjórnarskrá, aftur í sínar hendur. Um þetta eru dæmi úr nýlegri danskri stjórnskipunarsögu; skömmu eftir að danska þjóðþingið samþykkti lög um að tiltekinn ráðherra færi með málaflokk ákvað forsætisráðherra að flytja málaflokkinn til annars ráðherra.

Stjórnarskráin ákveður verkaskiptinguna

Önnur atriði eru samkvæmt stjórnarskrá falin dómsvaldinu einu eins og frægt er orðið. Það sem ekki er falið handhöfum framkvæmdarvalds eða dómsvalds fellur líklega í skaut handhafa löggjafarvalds.

Styðst einnig við önnur stjórnvísindi

Þessa skýru lögfræðireglu – að forsætisráðherra en ekki löggjafarþingið ákveði verkaskiptingu ráðherra sinna – má ekki aðeins styðja við framangreind lagarök um textaskýringu, samanburðarskýringu og stjórnskipunarvenju heldur einnig þá almennu reglu í stjórnvísindum að þeir sem framkvæma reglur – t.d. framkvæmdarstjórn hlutafélags – eigi að hafa nokkurt sjálfdæmi um hvernig þeir skipta með sér verkum; stjórn hlutafélags eða löggjafi er hins vegar einráður um hvaða reglur gildi.

Reyndar heldur varaformaður VG því – að mínu mati ranglega – fram í nefndu viðtali að breyting á verkaskiptingu innan Stjórnarráðsins krefjist lagabreytinga; því skrifa ég þennan pistil – m.a. til þess að leiðrétta þennan misskilning á hæsta stigi. Bendir ráðherrann reyndar á í viðtalinu að annað kerfi sé viðhaft víðast hvar í Evrópu og segist beinlínis aðhyllast það – að ríkisstjórnin skipti sjálf með sér verkum. Ég er sammála – og hvet ríkisstjórnina til þess að nýta sér stjórnarskrárbundið vald sitt.

Forsætisráðherra ákveður verkaskiptingu

M.ö.o. er í mínum huga ljóst að forsætisráðherra gæti, t.d. í dag, ákveðið að setja málefni allra atvinnuvega undir einn ráðherra – án þess að blanda Alþingi inn í þá ákvörðun. Um það myndi ráðherrann vitaskuld hafa samráð við sína samherja og sitt pólitíska bakland (enda ávallt háður því að Alþingi styðji hann eða þoli í embætti). Þá væri hugsanlegt að ríkisstjórn myndi ráðfæra sig eftir atvikum við aðra aðila – en það er stjórnmálafræði; valdið er forsætisráðherra.

Næsta ríkisstjórn gæti síðan á einni nóttu breytt þessari skipan – enda varðar hún hagsmunaaðila (t.d. starfsmenn, fjölmiðla, almenning og hagsmunasamtök) síður en þær reglur sem gilda.