Nú kann ýmsa að reka í rogastans; fer ekki Alþingi með löggjafarvaldið samkvæmt stjórnarskrá? Jú, aðallega – ásamt forseta – en tvennt gleymist oft í þeirri lýsingu þegar sagt er að Alþingi setji lög. Þrígreining ríkisvalds er nefnilega ekki alger í raun.

Takmörkum frumkvæðisvaldið

Annars vegar er einn mikilvægasti þáttur löggjafarvaldsins í raun hjá ráðherrum og embættismönnum hans – í Stjórnarráðinu – þ.e. réttur og aðstaða til þess að leggja til ný eða breytt lög eða afnema gildandi lög; ég lagði til úrbætur á þessu í pistli mínum í síðustu viku í því skyni að minnka „ráðherraræðið“ – sem flestir virðast vilja gera en fáir útfæra.

Aðaltillagan var þessi:

Annars vegar má hugsa sér að ráðherra, sem vildi leggja til nýja löggjöf, breytingar á gildandi lögum eða afnema lög yrði fyrst að senda erindi eða tillögu þar um til Alþingis (eða hlutaðeigandi þingnefndar) sem síðan tæki afstöðu til þess – og fæli honum eftir atvikum að semja slíkt frumvarp, útfæra eða breyta; sjálfstætt frumkvæðisvald ráðherra yrði þannig skert.

Annað sem gleymist er að ráðherrar fara í raun með töluverðan hluta þess valds sem ekki verður kallað annað en löggjafarvald, þ.e. vald til þess að setja reglur fyrir borgarana – jafnvel um réttindi þeirra og skyldur.

Skerðum reglugerðarheimild ráðherra

Þetta er reglugerðar“vald“ ráðherra – sem reyndar er hvergi kveðið á um í stjórnarskrá en helgast af stjórnskipunarvenju; samkvæmt dönskum stjórnskipunarrétti eru reglugerðir að vísu betur flokkaðar en hér – eftir því hvort þær beinast að borgurunum og samskiptum þeirra, skyldum og réttindum annars vegar eða að stjórnsýslunni og öðrum innri málum hins vegar. Engu að síður hefur það lengi tíðkast að ráðherrar setji í nokkuð ríkum mæli efnislegar reglur um hið fyrrnefnda.

Að vísu er litið svo á að reglugerð þurfi að styðjast við lög sem heimila ráðherra að setja reglugerð eða skylda hann jafnvel til þess; þá má reglugerðin vitaskuld ekki brjóta gegn lögum. Þetta er nefnt lögmætisreglan. Upphaflega átti heimildin (sem kannski mótaðist þar sem annar handhafi löggjafarvaldsins, konungur, var fjarri og náðist ekki til hans nema einu sinni eða tvisvar á ári) fyrst og fremst að ná til útfærslu á löggjöf, þ.e. til nánari atriða um framkvæmd hennar.

Hægfara aðhald dómstóla, umboðsmanns Alþingis og fræðimanna

Oft er hefur þó verið gengið lengra og efnisreglur – jafnvel íþyngjandi og róttækar breytingar – settar í reglugerð. Stundum stangast slíkt raunar á við settar reglur stjórnarskrárinnar sem í allmörgum tilvikum áskilja beinlínis lög (ekki reglugerð) til þess að ákveða suma hluti – svo sem skerðingu atvinnufrelsis, skattlagningu o.fl. íþyngjandi hluti. Þarna hafa dómstólar raunar staðið sig nokkuð vel undanfarin mörg ár í aðhaldi gagnvart ásælni handhafa framkvæmdarvalds inn á svið löggjafarvaldins. Sama má segja um fræðimenn. Síðast en ekki síst hefur embætti umboðsmanns Alþingis undanfarna rúma tvo áratugi haft mikið að segja við að sporna við þessari óvenju og hindra frekari útbreiðslu hennar.

Fyrirfram samþykki þingnefndar

Betur má ef duga skal; þessi ágæta þróun fyrir tilstuðlan ofangreindra 3ja aðila, sem ekki eru lýðræðislega kjörnir, gengur of hægt – enda taka þeir aðallega við málum sem beint er til þeirra eða fara hátt í umræðu.

Ég vil því slá þrjár flugur í einu höggi á stjórnlagaþingi.

1. Auka aðhald Alþingis með útfærslu og framkvæmd löggjafar í formi reglugerðar“valds“ af hálfu ráðherra.
2. Bæta réttaröryggi borgaranna með því að efnisreglur um samskipti þeirra, réttindi og skyldur séu ákveðin í lögum að öllu leyti – en ekki með reglugerðum sem í raun eru oftast samdar – og a.m.k. settar – af embættismönnum.
3. Virkja ábyrgð alþingismanna til þess að gegna aðalhlutverki sínu – löggjafarvaldinu – að setja borgurunum reglur um samskipti þeirra, réttindi og skyldur.

Þetta má m.a. gera með að afgreiða sem stjórnlög á stjórnlagaþingi niðurlagið í ágætri þingsályktunartillögu varaþingmanns Samfylkingarinnar til margra ára, Örlygs Hnefils Jónssonar, ásamt öðrum þingmönnum sama flokks – sem mér var bent á nýverið. Tillagan er svohljóðandi:

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að undirbúa löggjöf sem felur það í sér að stjórnvaldsfyrirmæli um nánari útfærslu laga komi til skoðunar Alþingis, t.d. þeirrar þingnefndar sem áður hefur fjallað um viðkomandi lög, og hljóti ekki staðfestingu ráðherra fyrr en samþykki viðkomandi þingnefndar liggur fyrir.

Lýðræðislegra og meiri þrígreining

Markmiðið má útfæra á ýmsan hátt – ýmist sem áskilnað um samþykki eins og í tillögunni eða sem skyldu til samráðs áður en reglugerð er sett. Rök Örlygs Hnefils má lesa hér í greinargerð með þessari góðu tillögu. Það besta við tillöguna er að í henni felst fyrirfram-eftirlit – sem eftir minni reynslu og þekkingu er mun virkara og betra aðhald en eftirlit eftir á, jafnvel eftir að „skaðinn er skeður.“

Þá væri þetta fyrirkomulag lýðræðislegra og í betra samræmi við meginregluna, sem allir virðast vilja hnykkja á, um þrígreiningu ríkisvalds.