Athyglisvert er að í gildandi stjórnarskrá er aðeins einu sinni minnst á þingnefnd – og í því tilviki reyndar rannsóknarnefnd þingmanna, sem er heimildarákvæði sem hefur ekki verið nýtt í um hálfa öld – raunar þvert á þá þörf, sem ég hef lengi talið fyrir hendi, hvað varðar aðhald og eftirlit Alþingis með handhöfn framkvæmdarvalds.
Starfs- eða málstofuþing?
Kannski endurspeglar þessi mikla þögn stjórnarskrárinnar um hið mikilvæga tæki, sem þingnefndir geta verið, þá staðreynd að Alþingi hefur að margra mati ekki þróast nægilega í átt að því sem stjórnmálafræðingar nefna starfs- eða nefndaþing. Þó að ég sé vegna starfa minna undanfarin 13 ár mjög meðvitaður um hið mikla og oft góða starf sem fer fram í nefndum Alþingis og á nefndasviði skrifstofu þingsins hefur Alþingi á yfirborðinu stundum virst – eða þóst – vera málstofuþing í ætt við leiksýningu, svo sem breska þingið er stundum talið vera.
Að fengnum ábendingum stjórnmálafræðings um muninn á starfs- eða nefndaþingi annars vegar, sem Alþingi er í raun og á að mati ráðsins að vera í ríkari mæli, og málstofuþingi hins vegar, þar sem lítt uppbyggileg kappræða eða andóf er tíðkað, var það eindregin niðurstaða stjórnlagaráðs að árétta og styrkja stöðu þingnefnda í stjórnarskrárfrumvarpinu. Var þetta ákveðið að tillögu okkar, sem sátum í valdþáttanefnd (B) er fjallaði um þessi mál.
Nokkrar tegundir þingnefnda
Fyrir vikið er í stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs minnst á þingnefndir um 20 sinnum.
Í 54. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er fyrst minnst á þingnefndir að frátalinni forsætisnefnd sem er ekki eiginleg málefnanefnd heldur nefnd sem tekur þátt í að stýra störfum Alþingis undir forsæti forseta Alþingis – sem fær, sem sagt, sterkari stöðu í frumvarpinu.
Í 54. gr. segir:
Alþingi kýs fastanefndir til að fjalla um þingmál.
Um störf þingnefnda skal mælt fyrir í lögum.
Samkvæmt þessu virðist um margs konar nefndir að ræða af hálfu Alþingis sem flokkast og skarast eftir atvikum:
- fastanefndir og sérnefndir,
- málefnanefndir og stjórnarnefnd (forsætisnefnd),
- þingmannanefndir og utanþingsnefndir.
Málefnanefndir eru f.o.f.
- fastanefndir en geta einnig verið
- sérnefndir.
Fastanefndir eru
- málefnanefndir og
- forsætisnefnd.
Þrjár fastar málefnanefndir með stjórnskipulega stöðu
Eins og nánar verður vikið að síðar eru þar af þrjár fastanefndir, sem hafa sérstakt stjórnskipulegt hlutverk samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu – og eru því nefndar þar sérstaklega – en það var nokkuð umdeilt í stjórnlagaráði. Sumum þótti þeim þar með gert of hátt undir höfði eða hærra en öðrum fastanefndum – auk þess sem óheppilegt væri að stjórnarskrárbinda heiti tiltekinna þingnefnda. Mótrökin voru að þessar þrjár fastanefndir hefðu ekki endilega mikilvægara hlutverki að gegna en aðrar fastar málefnanefndir, sem fjalla um löggjafarmál eftir atvikum hverju sinni, en hefðu óumdeilanlega stjórnskipulegu hlutverki að gegna – auk þess sem betra væri að nefna „fjárlaganefnd“ t.d. því hefðbundna heiti sínu undanfarin ár heldur en að nefna hana „þá nefnd sem fjallar um fjárlög“ eins og málamiðlunartillaga kom fram um.
Þessar þrjár nefndir eru:
- stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd (sem Alþingi hefur með lagabreytingu á þingskaparlögum þegar komið á fót);
- fjárlaganefnd og
- utanríkismálanefnd.
Rannsóknarnefnd – áfram, eða frekar – en gjarnan skipuð utanþingsmönnum
Aðrar nefndir eru t.d. sérstök rannsóknarnefnd samkvæmt 64. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins – sem er áþekk þeirri vannýttu nefnd sem áður var getið sem þeirrar einu sem gildandi stjórnarskrá fjallar um; hún er þó ólík að því leyti að nú er ekki lengur áskilið að í henni sitji (eingöngu) alþingismenn. Eins og nánar verður fjallað um þegar þar að kemur er rannsóknarnefnd Alþingis í kjölfar bankahrunsins nefnd af þessu tagi – sem var þó aðeins byggð á sérstökum lögum en hafði ekki stjórnarskrárstoð eins og lagt er til hér.
Gísli Tryggvason
