Í 67. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er ekki aðeins að finna útfærslur á tveimur síðustu ákvæðum sem skrifað var um – eins og fyrirsögnin gæti bent til – heldur einnig mikilvægar takmarkanir á og skilyrði fyrir hvoru tveggja, þ.e. heimildum 10% kjósenda til þess að
- skjóta nýlegri löggjöf til þjóðarinnar annars vegar og
- óska eftir þjóðaratkvæðagreiðslu um eigið löggjafarfumkvæði hins vegar.
Þar segir:
Mál sem lagt er í þjóðaratkvæðagreiðslu að kröfu eða frumkvæði kjósenda samkvæmt ákvæðum 65. og 66. gr. skal varða almannahag. Á grundvelli þeirra er hvorki hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um fjárlög, fjáraukalög, lög sem sett eru til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum né heldur um skattamálefni eða ríkisborgararétt. Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá. Rísi ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.
Í lögum skal kveðið á um framkvæmd málskots eða frumkvæðis kjósenda, svo sem um form og fyrirsvar fyrir kröfunni, tímalengd til söfnunar undirskrifta og um fyrirkomulag þeirra, hverju megi til kosta við kynningu, hvernig afturkalla megi kröfuna að fengnum viðbrögðum Alþingis svo og um hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu.
Tvenns konar takmarkanir
Takmarkanir 1. mr. 67. gr. við framangreindum heimildum kjósenda eru samkvæmt þessu
- annars vegar „jákvæð“ skilyrði um hvað málið skal varða eða uppfylla og
- hins vegar „neikvæðar“ takmarkanir að því leyti að talið er upp hvaða mál geta ekki leitt til málskots eða þjóðarfrumkvæðis.
Þess má geta – eins og áður er vikið að – að málskotsréttur forseta Íslands er ekki takmarkaður með neinum hætti í frumvarpinu sjálfu – frekar en nú.
Jákvæð skilyrði
Fyrrnefnda – jákvæða – skilyrðið er fremur almennt orðað þannig að mál sem lagt sé í þjóðaratkvæðagreiðslu að kröfu eða frumkvæði kjósenda skuli
varða almannahag.
Þá má setja í sama flokk áréttingu þessa efnis:
Þess skal gætt að frumvarp að tillögu kjósenda samrýmist stjórnarskrá.
Í því felst væntanlega að dómstóll getur hindrað þjóðaratkvæði ef tímanlega og réttilega er borið undir hann hvort mál samrýmist stjórnarskrá eða varði almannahag – og hann telur svo ekki vera.
Efnislega gæti fyrra skilyrðið t.d. takmarkað að alger einkamálefni færu í þennan löggjafarfarveg fremur en hin heðfbundna. Síðarnefnda skilyrðið myndi t.d. takmarka möguleikann á að fá þjóðaratkvæðagreiðslu um hvort tiltekinn aðili skyldi beittur refsingu; slíkt ákveða dómstólar samkvæmt almennum lögum eins og áður er fjallað um og nú er.
Neikvæðar takmarkanir
Hinar síðarnefndu – neikvæðu – takmarkanir eru eftirfarandi; hvorki er hægt að krefjast atkvæðagreiðslu um
- fjárlög,
- fjáraukalög,
- lög sem sett eru til að framfylgja þjóðréttarskuldbindingum,
- lög um skattamálefni né
- lög um ríkisborgararétt.
Þessar takmarkanir eru að mestu að erlendri – ekki síst danskri – fyrirmynd eins og nánar má lesa um í skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs með ákvæðinu. Í takmörkunum þessum felst að Alþingi getur ekki með einföldum lögum sett frekari efnistakmarkanir en sem stjórnarskrárákvæðið kveður á um.
Sjálfsagt er að rökræða í athugasemdum um skýringu þessara takmarkana og réttmæti þeirra – sem ég var öllum hlynntur.
Úrlausnarvald um ágreining hjá dómstólum
Þar sem um mikilvæg nýmæli er að ræða – sem gætu valdið ágreiningi í framkvæmd – þótti skynsamlegt að árétta að rísi
ágreiningur um hvort mál uppfylli framangreind skilyrði skera dómstólar þar úr.
Væntanlega yrðu settar nánari reglur í lögum um hver geti átt aðild að slíku máli og hvernig leyst skuli úr þeim.
Þess má einnig geta að í gildandi stjórnarskrá er ekkert slíkt ákvæði; þar er enda ekkert sambærilegt við þjóðarfrumkvæði, sem áður er vikið að, og þrenns konar málskot til þjóðarinnar er, sem sagt, ekki að frumkvæði kjósenda heldur vegna efnis málsins (frávikning forseta, lagasynjun forseta eða breyting á kirkjuskipan).
Útfærsla í lögum
Loks er í 2. mgr. 67. gr. frumvarpsins að finna hinar eiginlegu reglur um „framkvæmd“ undirskriftarsöfnunar og þjóðaratkvæðagreiðslu, svo sem um
- formsatriði við málskot eða þjóðarfrumkvæði,
- hve lengi má safna undirskriftum,
- með hvaða hætti má safna undirskriftum, svo sem eiginhandarundirritun eða öðrum hætti,
- fyrirsvar, þ.e. hverjir af þeim 10% kjósenda geti afturkallað kröfuna ef Alþingi kemur með gott mótspil,
- hvernig afturköllun skuli gerð,
- hvernig haga skuli atkvæðagreiðslu og síðast en ekki síst
- hverju megi til kosta við kynningu.
Í þessu felst væntanlega að löggjafinn getur ekki sett frekari takmarkanir en þarna eru tilgreindar.
Gísli Tryggvason
