Í 69. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Enga greiðslu má inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum.

Að fengnu samþykki fjárlaganefndar Alþingis getur fjármálaráðherra þó innt greiðslu af hendi án slíkrar heimildar, til að mæta greiðsluskyldu ríkisins vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Leita skal heimildar fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.

Alþingi fer með fjárveitingarvaldið

Í gildandi stjórnarskrá er efnislega sama ákvæði að finna og í 1. mgr. nema hvað þar er einnig heimild til þess að inna greiðslur af hendi með „heimild… í… fjáraukalögum.“ Þrátt fyrir að Alþingi fari með fjárveitingarvaldið – í orði – virðist þessi fyrirvari á borði hafa verið skilinn þannig – eða leitt til þess í framkvæmd smám saman – að réttlæta megi fyrirfram fjárgreiðslur úr ríkissjóði af hálfu handhafa framkvæmdarvalds án heimildar í fjárlögum, svo fremi sem „heimildar“ sé leitað í fjáraukalögum eftirá!

Hvað sem líður (ó)réttmæti þess skilnings í öndverðu er að mínu mati ljóst að þar er um stjórnskipunarvenju – sem verður ekki breytt nema með stjórnarskrárbreytingu.

Mikilvægt að árétta vald Alþingis gegn áratuga óvenju

Að sama skapi tel ég afar mikilvægt að breyta þessum ósið eða „óvenju“ (l. abusus) – og lagði mikla áherslu á það í stjórnlagaráði – enda fer Alþingi (en ekki ríkisstjórn og ráðherrar), sem sagt, með fjárveitingarvaldið. Þetta er mun skýrara víða erlendis eins og dæmi úr fréttum sýna og ég get rakið ef óskað er í athugasemdum eða á fundum.

Fjárveitingarvaldið er annar hluti fjárstjórnarvaldsins ásamt skattlagningarvaldinu – sem síðan 1995 hefur einmitt verið skýrlega bannað í stjórnarskrá að framselja stjórnvöldum.

Sú óvenja að ráðherrar eyði fyrst og spyrji svo þingið er a.m.k. ekki í samræmi við tilgang reglunnar – sem er að löggjafarþingið, Alþingi, fer með fjárveitingarvaldið.

Úthugsað frávik – þrátt fyrir óvissusjóði

Í 2. mgr. er hins vegar eitt helsta nýmæli frumvarpsins. Þar er heimilað – skýrt og afar takmarkað – frávik frá meginreglunni; í því felst ekki staðfesting á – heldur einmitt aðför gegn – áratuga undatekningum sem ég nefndi óvenju.

Frávikið byggist á því nær samhljóða mati í valdþáttanefnd (B) stjórnlagaráðs, þar sem ég sat, og í stjórnlagaráði, sem féllst á tillögu nefndarinnar, að ófært sé, óheppilegt og óraunhæft að gera ráð fyrir að breytt fjárlagagerð og -framkvæmd leysi allan vandann með óvissusjóðum til að mæta fyrirsjáanlegum eða hugsanlegum en ófyrirséðum aukaútgjöldum eins og valdþáttanefndin gerði ráð fyrir með tillögugerð sinni.

Þrjú „ó“ við fortakslausa reglu

M.ö.o. væri fortakslaust bann við greiðslu án fyrirfram fjárlagaheimildar

• ófært í landi sem á síðustu fjórum árum hefur t.d. þrátt fyrir tækniframfarir, bættar samgöngur og aukna menntun og væntanlega lýðræðisþroska þurft að glíma við banka- og efnahagshrun og fjölda náttúruhamfara í formi jarðskjálfta, eldgosa og flóða;
• óheppilegt þar sem slíkt myndi að mínu mati og samkvæmt menntun minni og reynslu af stjórnun og fjármálum strax leiða til þess að fyrrgreindir óvissusjóðir samkvæmt fjárlögum yrðu of digrir „til öryggis“ – sem væri aftur til þess fallið að þeim yrði eytt í óþarfa þó að ekkert ófyrirséð kæmi upp á; og
• óraunhæft þar sem slíkt bann hefði vegna framangreinds – einkum þess að þetta væri ófært í neyðartilvikum – þau áhrif fljótt eða smám saman að farið yrði fram hjá því með einhverjum hætti án þess að aðstæður væru til gagnrýni og myndu slík tilvik réttlæta önnur vægari síðar og mynda nýja ó-venju.

Fjárlaganefnd hefur valdið – ekki fjármálaráðherra

Því leggjum við til að í slíkum neyðartilvikum – þegar óvissusjóðir eiga ekki við eða þeir duga ekki til – sé í undantekningartilvikum hægt að leita fyrirfram til fjárlaganefndar; skýrt er í upphafsorðum 2. mgr. að það skuli gerast fyrirfram enda þýða orðin „að fengnu samþykki“ það – bæði í lagamáli og almennu máli.

Sá sem óskar slíks frávikssamþykkis fjárlaganefndar er fjármálaráðherra; aðrir ráðherrar eru ekki til þess bærir og verða að óska atbeina fjármálaráðherra til þess – sem hann getur fallist á eða synjað. Formlegu þröskuldarnir eru því tveir í stað einskis í dag.

Í fjárlaganefnd sitja níu nefndarmenn og níu til vara sem geta komið saman með mun skemmri fyrirvara en Alþingi sjálft.

Þetta eru það sem ég kalla bærniskilyrði; fjárlaganefnd fer með valdið – enda er augljóslega ekki aðeins um samráðsskyldu að ræðu eins og stjórnlaganefnd lagði til, heldur erindi frá ráðherra sem fjárlaganefnd samþykkir eða synjar. Hvorki ríkisstjórn né einstakir ráðherrar eru bærir til útgjaldaákvörðunar án annað hvort fjárlagaheimildar eða þessarar fyrirfram heimildar frá fjárlaganefnd.

Ein aðalréttarbótin

Hér er um eina mikilvægustu breytinguna sem stjórnlagaráð leggur til. Ráðherrar hafa nefnilega hingað til hafa verið dálítið gjarnir á að lofa upp í ermina á Alþingi. Til eru að vísu hæstaréttardómar um skyld atriði, sem staðfesta að samningur við ráðherra er haldlítið loforð nema Alþingi fallist síðan á en þeir varða kaupsamninga sem ekki voru efndir; gallinn er að oftast er búið að efna til útgjaldanna þegar til kasta Alþingis kemur með fjáraukalögum.

Tvö þröng efnisskilyrði

Síðan eru tvö efnisskilyrði fyrir þessu fráviki frá aðalreglunni (um að fjárlagavaldið er hjá Alþingi sjálfu, með fjárlögum).

Fjárlaganefnd getur samþykkt (eða synjað) ósk fjármálaráðherra um heimild til þess að inna greiðslu af hendi án fjárlagaheimildar ef fyrir eru hendi bæði eftirfarandi skilyrði:

1. Almannahagsmunir krefjast þess. Það skilyrði gæti – eins og dæmin sýna hér að ofan – falið í sér nauðsynleg viðbrögð við náttúruhamförum; undir það féllu hins vegar ekki ónauðsynleg viðbrögð sem ekki teljast til almannahagsmuna eins og dæmi var um 2008 að sett voru bráðabirgðalög að ófyrirsynju.
2. Greiðsluskylda ríkisins; þannig félli umdeilanleg krafa ekki undir þetta eins og t.d. Icesave-málið – sem yrði (eins og gert var) að leita til Alþingis sjálfs með. Aðeins krafa sem löggjafinn eða til þess bær dómstóll hefði skýrlega fallist á gæti fallið undir að teljast fela í sér greiðsluskyldu ríkisins. Skyldan yrði auk þess að vera til komin vegna ófyrirséðra atvika. Um það má í dæmaskyni segja að hefðbundin og hófleg endurnýjun kjarasamninga félli ekki undir það enda er fyrirséð – ekki ófyrirséð – hvenær kjarasamningar renna út; fjárlög eiga (og eftir atvikum óvissusjóðir samkvæmt frumvarpinu) að gera ráð fyrir slíku. Undir ófyrirséð atvik gæti hins vegar auðveldlega fallið ófyrirséður dómur, t.d. Félagsdóms í máli um kjarasamninga, um greiðsluskyldu ríkisins.

Að þessu loknu þarf skv. síðari málslið 2. mgr. að leita staðfestingar í fjáraukalögum á frávikssamþykki fjárlaganefndar til ráðherra eins og nánar er lýst í skýringum og er gert að danskri fyrirmynd.