Í 87. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er fjallað um ríkisstjórn – sem er eiginlega nýmæli í stjórnarskrá!

Þar segir:

Ráðherrar sitja í ríkisstjórn. Forsætisráðherra boðar til ríkisstjórnarfunda, stýrir þeim og hefur yfirumsjón með störfum ráðherra.

Ríkisstjórnarfundi skal halda um frumvörp og tillögur til Alþingis, önnur mikilvæg stjórnarmálefni og til samráðs um störf og stefnumál ríkisstjórnarinnar. Þá skal halda ríkisstjórnarfund ef ráðherra óskar þess.

Ríkisstjórn tekur ákvarðanir sameiginlega um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni samkvæmt nánari ákvæðum í lögum. Meirihluti ráðherra þarf að vera á fundi þegar slíkar ákvarðanir eru teknar.

Stjórnarráð Íslands hefur aðsetur í Reykjavík.

„Ríkisstjórn“ hvergi nefnd í stjórnarskránni

Í gildandi stjórnarskrá er aðeins vikið að ríkisstjórn tvívegis, og þá í sama ákvæði – og undir heitinu:

ráðherrafundur.

Þá er á sama stað að finna beina vísbendingu um að ríkisstjórn skuli vera í landinu – en ekki aðeins einn ráðherra eins og frá 1904-1917; þar segir að ráðherrafundum, þ.e. ríkisstjórnarfundum, skuli stjórna

sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra.

Aðalnýmælið í 87. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins er því sjálf tilvist ákvæðisins, þ.e. sú formlega breyting að fjalla um ríkisstjórn – ekki aðeins undir því löngu hefðbundna heiti heldur einnig sem lykilaðila í stjórnskipan landsins; þar er fjallað og um hlutverk ríkisstjórnar og valdsvið.

Ríkisráð afnumið

Að nokkru leyti koma ákvæði 87. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins í stað stjórnarskrárákvæðis um ríkisráð sem var mikilvægur ríkisaðili um 1900 í danskri og íslenskri stjórnskipan en hefur að mestu leyti löngu runnið sitt skeið sem raunveruleg valdastofnun eða vettvangur ákvarðana. Um ríkisráð segir  nú í stjórnarskránni:

Forseti lýðveldisins og ráðherrar skipa ríkisráð, og hefur forseti þar forsæti.

Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.

Ríkisráðsfundir voru eðli málsins sjaldgæfir er íslenskur ráðherra fékkst í landið frá 1904 en konungur var í Kaupmannahöfn.

Þá hafa ríkisráðsfundir lengst af lýðveldistímanum verið fátíðir – nema fyrstu árin og fór þeim smám saman fækkandi og hafa undanfarna u.þ.b. þrjá áratugi verið 2 á ári, sbr. nánar hér.

Undanfarna áratugi hafa ríkisráðsfundir f.o.f. verið hátíðlegt formsatriði, gjarnan haldnir tvívegis á ári, 17. júní og 31. desember, til þess að „endurstaðfesta“ lög og fleiri atriði.

Þó að pistlar þessir fjalli – enn sem komið er – um inntak og skýringu greinanna 114 í stjórnarskrárfrumvarpinu en ekki það sem fellt er brott eða sleppt er rétt að geta þess hér í framhjáhlaupi að stjórnlagaráð leggur, sem sagt með þessu ákvæði, til að ríkisráð sé aflagt; er það í sjálfu sér stór breyting – þó formlegs eðlis sé.

Þrjár efnisbreytingar

Efnislegar breytingar eru einnig nokkrar – miðað við áratuga framkvæmd og skýringu á gildandi stjórnarskrá. Í stuttu máli má segja að efnisbreytingarnar séu þrjár – hver í sinni málsgreininni, í réttri röð:

1. „Forsætisráðherra […] hefur yfirumsjón með störfum ráðherra.“ (2. málsliður 1. mgr. 87. gr.) Það er a.m.k. ekki einhlítur skilningur allra ráðherra í öllum ríkisstjórnum í seinni tíð.
2. „Ríkisstjórnarfundi skal halda […] til samráðs um störf og stefnumál ríkisstjórnarinnar.“ (1. málsliður 2. mgr. 87. gr.) Af atburðum og síðustu missera má glöggt sjá að brýn þörf er á þessu.
3. „Ríkisstjórn tekur ákvarðanir sameiginlega um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni samkvæmt nánari ákvæðum í lögum.“ (1. málsliður 3. mgr. 87. gr.) Þetta er ein stærsta breytingin í frumvarpinu eins og nánar er skýrt í skýringum með því. Þar segir m.a.:

Í 3. mgr. er það nýmæli að ríkisstjórn geti tekið sameiginlega ákvarðanir um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni. Afmörkun á því hvað telst mikilvægt eða stefnumarkandi getur verið að hluta í lögum og, með heimild í lögum, að hluta eftir mati forsætisráðherra, eftir atvikum í samráði við aðra ráðherra. Þau mál sem ekki falla undir þessa afmörkun eru áfram á for­ ræði og ábyrgð þess ráðherra sem málefnið heyrir undir. Afmörkunin getur jafnframt breyst í tímans rás eftir því sem löggjafinn ákveður, reynsla gefur tilefni til og samfélagið þróast. Má gera því skóna að fjárlög, mikilvægir alþjóðasamningar (sem einnig heyra undir utanríkis­ málanefnd þingsins), stórar fjárskuldbindingar, breytingar á þýðingarmiklum reglugerðum, ráðningar í æðstu embætti Stjórnarráðsins og aðrir lykilmálaflokkar sem hafa áhrif þvert á ráðuneyti gætu orðið meðal þess sem fyrst yrði skilgreint sem málefni er taka yrði sameigin­ lega ákvörðun um á ríkisstjórnarfundi. Að sama skapi má skilgreina nánar í lögum undir hvaða kringumstæðum forsætisráðherra geti metið sjálfstætt hvort málefni teljist mikilvægt eða stefnumarkandi.

Þarf allt að vera í Reykjavík?

Loks má nefna að ég lagði til í stjórnlagaráði að stjórnarskráin skyldi aðeins fyrirskipa að forsætisráðuneytið væri í Reykjavík en ekki allt stjórnarráðið (sem þýðir öll ráðuneytin); önnur ráðuneyti mættu að mínu mati gjarnan vera í nágrannasveitarfélögum t.a.m. – svo sem atvinnumálaráðuneyti í Kópavogi og velferðarráðuneyti á Seltjarnarnesi. Breytingartillaga þar um var felld.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 160-162).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.