Í 108. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:
Samráð skal haft við sveitarstjórnir og samtök þeirra við undirbúning lagasetningar sem varðar málefni sveitarfélaga.
Beina samráðsskyldu skortir í stjórnarskrá – bæði almennt og sértækt
Í gildandi stjórnarskrá segir ekkert um samráð áður en lög eru sett; í besta falli mætti með góðum vilja túlka ákvæði stjórnarskrár um þrjár umræður og ákvæði frumvarpsins um tvær umræður áður en lög eru samþykkt á Alþingi þannig að leita skuli samráðs við hagsmunaaðila áður en lögin eru samþykkt – eins og löng venja er fyrir af hálfu nefnda Alþingis.
Beint ákvæði um samráðsskyldu skortir þó í stjórnarskrána – bæði gagnvart sveitarfélögum sérstaklega og almennt eins og ég taldi raunar mikilvægt; var ekki talin ástæða til þess að setja almenna samráðsskyldu inn í frumvarpið sjálft heldur mætti telja það felast í eftirfarandi reglu frumvarpsins eins og lesa má um hér:
Mat á áhrifum lagasetningar skal fylgja frumvörpum samkvæmt nánari ákvæðum í lögum.
Bindandi fyrir þá sem semja lagafrumvörp – ráðuneyti, þingnefndir og þingmenn
Vegna framangreindrar vöntunar á samráðsákvæði – og þrátt fyrir nýnefnda túlkun á ákvæði um mat á áhrifum lagaetningar er hér um mikilvægt nýmæli að ræða; um það segir í skýringum:
Hér er lögð til ný formregla um samráðsskyldu við undirbúning lagasetningar ef löggjöf, sú er málið varðar, tekur til málefna sveitarfélaga. Reglan bindur hendur löggjafans við undir búning á þann veg að samráð skuli viðhaft við lagasetningu í þeim tilvikum er frumvörp varða einvörðungu eða að verulegu leyti málefni sveitarfélaga eða hafa bein áhrif á starfsemi þeirra. Skyldan hvílir á þeim sem undirbýr löggjöf hverju sinni, viðkomandi ráðuneyti og ráðherra þegar um stjórnarfrumvörp er að ræða, en einnig á þingmönnum eða starfsfólki Alþingis fyrir þeirra hönd þegar þingmenn leggja fram frumvörp. Hér er lagt til að forseta Alþingis beri skylda til þess að aðgæta hvort þessari skyldu hafi verið fullnægt, en löggjafi hefur ákveðið sjálfdæmi um að ákveða slíkt með almennum lögum.
Í dag gildir samkomulag um kostnaðarmat lagafrumvarpa og stjórnvaldsfyrirmæla gagnvart sveitarfélögum sem tók gildi hinn 1. janúar 2006, en sú regla um verklag við undirbúning laga frumvarpa er hér sumpart stjórnarskrárbundin til að vernda rétt sveitarfélaga. Kostnaðarmat telst hluti samráðs, sem og fellur undir mat á áhrifum lagasetningar sem ber nú að vinna við undirbúning laga, sbr. 57. gr. frumvarps þessa um meðferð lagafrumvarpa.
Getur einnig náð til reglugerða
Í skýringum kemur fram að samráðsskyldan geti einnig náð til undirbúnings efnisreglna víðar en í lögum:
Skýra má ákvæðið rýmkandi að því leyti sem stjórnvaldsfyrirmæli á borð við reglugerðir fela í sér efnisreglur, einkum ef íþyngjandi eru fyrir sveitarfélög, íbúa þeirra eða sveitarstjórnir.
Réttaráhrif vanrækslu og framkvæmd samráðs
Ýjað er að því í skýringum að réttaráhrif þess að vanrækja samráðsskyldu geti verið að lög teljist ekki hafa hlotið stjórnskipulega rétta meðferð sem getur varðað ógildi þeirra. Þá kemur fram hvernig standa megi að samráði:
Þýðing þess að stjórnarskrárbinda reglu um samráðsskyldu getur haft í för með sér að brot gegn henni hafi ekki hlotið rétta málsmeðferð skv. stjórnskipunarlögum. Þá ber að huga að réttarfarsúrræðum sveitarfélaga eins og áður var rætt. Þar sem sveitarfélög eru nú 76 talsins er eðlilegt að halda í þá hefð að hafa samráðið á vettvangi samtaka sveitarfélaga, hvort sem er landssambands þeirra eða landshlutasamtaka eftir því sem betur á við.
Hvað felst í samráði?
Í skýringum er vikið að því hvað teljist felast í samráði:
Um inntak lagahug taksins „lögskylt samráð“ byggir ráðið á hefðbundnum lagaskilningi sem felur í sér að samráð sé ekki aðeins einhliða tilkynning og heldur ekki samningur tveggja jafnsettra aðila heldur millistig, þ.e. að samráðsgjafi gefi samráðsþega færi á að gera athugasemdir við tillögu, með hæfilegum fyrirvara og með það að markmiði að eiga í kjölfarið viðræður og leita samkomu lags. Hvað telst hæfilegur fyrirvari fer m.a. eftir því hvort um er að ræða verulegar breytingar á gildandi rétti eða fyrirliggjandi stöðu.
Í því sambandi er í neðanmálsgrein (nr. 240) vitnað til fordæmis úr dómi Félagsdóms frá 2001 sem skilgreinir samráð:
Í því sambandi má vísa til eftirfarandi forsendna í dómi Félagsdóms frá 20. maí 2001 í máli nr. 11/2001 um inntak lagahugtaksins „samráð“: „Í [lögunum] er ekki tekið fram hvers eðlis umrætt samráð við viðkomandi stéttarfélög skuli vera. Telja verður það samræmast tilvitnuðu orðalagi að stéttarfélögum séu sendar tillögur að skrám með hæfilegum fyrirvara og óskað eftir athugasemdum. Geri stéttarfélag athugasemdir við skrá, beri aðilum að eiga viðræður og leita samkomulags. Ætla verður hæfilegan tíma til þess sem m. a. ræðst af því hvort breytingar eru umfangsmiklar frá því sem áður hefur gilt.“ Í dómsforsendum er vísað í fleiri úrlausnir af sama meiði.
Gísli Tryggvason
