Í gær voru kosningar til fulltrúadeildar þings Bandaríkja Norður-Ameríku (BNA) og þriðjungs öldungadeildar auk fylkisstjóra. Er því ekki úr vegi að minna á helstu kosti stjórnskipulags BNA – enda þótt ýmsir gallar séu vitaskuld þar á stjórnmálum og stjórnarfyrirkomulagi eins og víðar (en þeir eru ekki endilega stjórnskipulegir að mínu mati).

„Checks and balances“

Einn helsti kosturinn við stjórnskipulag BNA er góð valddreifing – m.a. vegna þrígreiningar ríkisvalds og þess sem nefna má aðhaldskerfi (e. checks and balances); í því felst að innbyggt er í kerfið að enginn einn aðili verður of valdamikill – með því að handhafar annarra valdþátta halda ofríkistilhneigingu hans í skefjum. Um þetta eru mörg dæmi – bæði nýleg og söguleg – og frá öllum sjónarhólum, þ.e. t.d. að

• þingið hafi bremsað forsetann í margvíslegum áformum hans, að
• forsetinn hafi sett dómstólunum afarkosti vegna einstrengingslegrar túlkunar á stjórnarskránni gegn lýðræðislegum ákvörðunum og síðast en ekki síst að
• dómstólar hafi hnekkt ákvörðunum stjórnvalda og löggjöf vegna stjórnskipulegra annmarka.

Mig skortir rými og nægilega djúpa þekkingu til þess að fjalla ítarlegar um þetta efni að sinni.

Flestir vilja auka þrígreiningu

Meðal helstu stefnumiða margra frambjóðenda á stjórnlagaþing og áhugamála margra, sem á því hafa áhuga, er aukin þrígreining ríkisvalds – eða meiri aðskilnaður æðstu handhafa ríkisvalds, þ.e. handhafa:

1. löggjafarvalds (Alþingi og forsetinn, yfirleitt saman – en annar til bráðabirgða ef hinn er ekki tiltækur eða tilkippilegur);
2. framkvæmdarvalds (ráðherrar, stundum með atbeina forseta, og önnur stjórnvöld samkvæmt lögum); og
3. dómsvalds (dómstólar).

Fjórða tegund ríkisvalds gleymist reyndar oft – en rúmsins vegna fjalla ég um það síðar í sérstökum pistli.

Færri segja hvers vegna eigi að greina betur að þessa æðstu valdhafa eða valdþætti – og enn færri hvernig. Ég vil bæta úr því.

Hvers vegna þrígreining?

Ástæða þess að talin er þörf á að greina á milli valdhafa og valdþátta er í stuttu máli þessi.

Aukin valddreifing er talin betri því betur sjá augu en auga og stjórnunarfræðin sýna að samskipti (dialog) um ágreining (frekar en átök) leiða að jafnaði til betri niðurstöðu en einhliða ákvörðun (monolog) – hvort sem er í lýðræðislegum farvegi um löggjöf o.fl. eða réttarfarslegum farvegi um réttarágreining eða sönnunarvanda; vissulega getur þessi háttur tekið meiri tíma og kostað meira en það er yfirleitt þess virði. Sagnfræðin sýnir okkur einnig fram á þetta en athyglisvert er að við Íslendingar losuðum okkur ekki við síðustu leifar einveldis fyrr en um 1990 – og þá fyrir tilstuðlan Mannréttindadómstóls Evrópu.

Fjölyrði ég þá ekki frekar um ástæðu þrígreiningar ríkisvalds; ég geri hreinlega ráð fyrir að flestir séu sammála um kosti valddreifingar að þessu leyti – en rökræði annars gjarnan um það í athugasemdum.

Hvernig aukum við aðskilnað handhafa ríkisvalds?

Þrátt fyrir skýra meginreglu í stjórnarskránni um þrígreiningu ríkisvalds er þar að finna ýmis frávik – sem varða ýmist það að handhöfn valdsins er ekki aðgreind eða að valdþáttum er blandað saman.

Um hið fyrra má árétta til dæmis að forseti og Alþingi deila löggjafarvaldinu – og með veigamesta þátt þess fara auk þess í raun ráðherrar sem

• eiga yfirleitt frumkvæði að því hvaða löggjöf sé sett, lögum breytt eða lög afnumin og
• láta yfirleitt semja drög að löggjöf (frumvörp).

Þetta frumkvæði og stjórn ráðherra er jafnframt dæmi um hið síðarnefnda, þ.e. að helstu eða æðstu handhafar framkvæmdarvalds hafi mest um nýja löggjöf að segja.

Við þetta bætist að ráðherrum er gert mun hærra undir höfði – bæði í hefðbundnum ávarpsreglum um „hæstvirta“ ráðherra en „háttvirta“ þingmenn, svo og við sætaskipan í þingsal og með stjórnarskránni sjálfri um að ráðherrar hafi ekki einungis sæti á Alþingi (án atkvæðisréttar, séu þeir ekki þingmenn einnig) heldur eigi þeir

rétt á að taka þátt í umræðunum eins oft og þeir vilja, […]

meðan kjörnir alþingismenn verða (auk annarra þingskapa eins og ráðherrar) verða að sæta takmörkunum samkvæmt þingsköpum á hve oft þeir mega taka til máls; þarna greina lög reyndar ekki á milli eins og vera ber.

Minnka „ráðherraræði“

Það er því ekki undarlegt að margir – bæði þingmenn, stjórnmálaflokkar og aðrir – svo sem frambjóðendur til stjórnlagaþings – vilja draga úr því sem stundum er kallað ráðherraræði; þá er að vísu stundum átt við ofurvald ráðherra sem æðstu handhafa framkvæmdarvalds – en það er ekki umfjöllunarefni mitt hér þó að hugleikið sé.

Yfirleitt er með „ofurvaldi framkvæmdarvaldsins“ eða „veikri stöðu Alþingis“ átt við sterk – bein eða óbein – tök ráðherra og ríkisstjórnar almennt á Alþingi og löggjafarferlinu. Þetta hafa ýmsir, sem látið hafa stjórnmál eða stjórnskipan sig varða, þ.m.t. ég, talið að megi leysa með því að alþingismenn, sem verði skipaðir ráðherrar, víki af þingi – annað hvort varanlega eða tímabundið – og ýmist samkvæmt lögum eða eftir breytingu á stjórnarskrá.

Ég er farinn að efast um að þetta breyti svo miklu um framangreint meginvandamál – að ráðherrar fari í raun með veigamikinn þátt löggjafarvalds með því að yfirleitt eigi þeir

• frumkvæði að löggjöf og
• semji frumvörp.

Ef Jóna Jónsdóttir alþingiskona verður ráðherra og Bjarni Bjarnason varaþingmaður tekur þingsæti hennar (á meðan) breytir það ekki þessu frumkvæði og ritstjórnarvaldi ráðherra og hans starfsliðs, ráðuneytisins.

Við þetta bætist að við slíka breytingu færu u.þ.b. 10 þingmenn (en oftast hafa ráðherrar verið skipaðir úr þeirra hópi) af þingi og við bætast 10 þingmenn – í stjórnarliðið; þar með raskast að öðru óbreyttu mjög valdahlutföll eða öllu heldur styrkur ríkisstjórnarflokka og stjórnarandstöðuflokka.

Annað – eða a.m.k. fleira – þarf því til að koma.

Má draga úr frumkvæðisvaldi ráðherra að löggjöf?

Með hliðsjón af framangreindu vil ég varpa fram þeirri hugsanlegu lausn, sem einn ráðgjafa minna vék að mér, að dregið yrði úr frumkvæði ráðherra að nýrri löggjöf:

• Annars vegar má hugsa sér að ráðherra, sem vildi leggja til nýja löggjöf, breytingar á gildandi lögum eða afnema lög yrði fyrst að senda erindi eða tillögu þar um til Alþingis (eða hlutaðeigandi þingnefndar) sem síðan tæki afstöðu til þess – og fæli honum eftir atvikum að semja slíkt frumvarp, útfæra eða breyta; sjálfstætt frumkvæðisvald ráðherra yrði þannig skert.
• Hins vegar mætti hugsanlega ganga enn lengra og setja það alfarið í hendur þingsins að ákveða hvort sett yrðu ný lög, lögum breytt eða gildandi lög afnumin og hefði þingið (einstakir þingmenn eða þingnefndir) það í hendi sér hvort hlutaðeigandi ráðherra yrði hafður með í ráðum – sem að vísu væri að mínu mati yfirleitt eðlilegt að gera, auk samráðs við aðra hagsmunaaðila!

Með þessu má hugsanlega leysa helstu annmarka núverandi stjórnarfyrirkomulags – án þess að ganga eins langt og ég vildi lengi gera, þ.e. að taka upp forsetaræði (og afnema því þingræði) svipað og í BNA eða Frakklandi, þar sem ríkisstjórn situr að mestu í skjóli forseta og fer fyrst og fremst með framkvæmdarvald en þingið fer með löggjafarvaldið – og ræðir á jafnréttisgrundvelli við forsetann frekar en að vera í vasanum á honum.

Aukið vald héraða viðbótarleið

Ég er reyndar einnig með viðbótartillögu í þessu efni – sem ég fjalla betur um síðar – sem lýtur að því að dreifa valdi betur milli miðstjórnar (Alþingis og ráðherra) annars vegar og héraðsstjórnar (sveitarstjórna).