Í nokkrum pistlum – síðast í gær – hef ég boðað nánari útfærslu á þessu meginstefnumáli mínu fyrir framboð til stjórnlagaþings:

Sveitarfélögin fái stjórnskipulega stöðu sem fjórða valdið til mótvægis.

Er ég kynnti framboð mitt skrifaði ég um þetta:

Ég vil auka valdajafnvægi í því skyni að enginn einn aðili ráði lögum og lofum. Það vil ég gera með því að bæta við nýjum aðila á æðsta stig okkar stjórnskipunar – fjórða valdinu: sveitarfélögum. Nú njóta sveitarfélög í orði kveðnu stjórnarskrárvarins sjálfstæðis en þurfa samt að sæta ofríki í viðskiptum við ríkið við ákvörðun um tekjustofna og „samráð“ eða ójafna samninga um verkefni sem löggjafinn felur sveitarfélögum að sinna. Með því stefnumáli að skipta t.a.m. fjárstjórnarvaldinu (skatt- og fjárveitingarvaldi) jafnar á milli ríkis og sveitarfélaga tel ég að slá megi tvær flugur í einu höggi – jafna miðstjórnarvald ríkisins annars vegar og hins vegar styrkja héruðin svo að þau séu ekki aðeins veikir viðsemjendur heldur fullburða gerendur.

Tvær flugur í einu höggi

Með þessu tel ég unnt að slá tvær flugur í einu höggi:

1. Draga úr miðstjórnarvaldi ríkisins og jafna völdin – þannig að allir aðilar þurfi að semja við aðra sem þannig veitr þeim aðhald; enginn njóti ofurvalds.
2. Styrkja sveitarfélögin – sem gjarnan mega stækka frekar þar sem þau eru óburðug.

Skattlagningarvald aðeins innan þröngs ramma

Nú er það þannig í stjórnarskránni að sveitarfélög hafa ekkert sjálfstætt skattlagningarvald heldur geta þau aðeins ákveðið hve mikið af svigrúminu, sem löggjafinn skammtar þeim, þau nýta, sbr. svohljóðandi ákvæði í stjórnarskránni:

Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum […]

Þetta er svo útfært í ýmsum lögum, einkum í lögum um tekjustofna sveitarfélaga þar sem svigrúm sveitarfélaga er ákveðið nokkuð þröngt, þ.e. 11,24-13,28%.

Fjárveitingarvaldið líka mikið til bundið

Fjárveitingarvald sveitarfélaga er ekki mikið rýmra samkvæmt stjórnarskránni þar sem segir að með lögum skuli einnig kveða á um rétt sveitarfélaga

til að ákveða hvort og hvernig [tekjustofnarnir] eru nýttir.

Annars vegar afmarkar löggjafinn þetta sem sagt beinlínis og hins vegar ræðst ráðstöfun teknanna óbeint mikið til af þeim verkefnum sem löggjafinn ákveður, þ.e. lögbundnum verkefnum sveitarfélaga.

Eins og þekkt er á ríkið yfirleitt samráð við sveitarfélögin áður en þeim eru fengin ný verkefni – gjarnan verkefni sem ríkið sinnti áður, svo sem grunnskólamál fyrir um hálfum öðrum áratug og málefni fatlaðra um þessar mundir. Þegar á reynir er það hins vegar ríkið – miðstjórnarvaldið – og að endingu löggjafinn sem ákveður niðurstöðuna.

Jöfnum stöðuna

Þetta er ekkert lögmál; ég vil halda því fram að með því að auka jafnræðið milli þessara aðila styrkjum við það vald sem stendur íbúunum næst, sveitarstjórnarvaldið – en fræðimenn hafa einmitt bent á að sveitarfélögin (hrepparnir) séu elstu stofnanir Íslands sem sáu í öndverðu um grundvallarmál á borð við fjallskil og fátækraframfærslu o.s.frv.

Ég vil ekki ganga svo langt að snúa þessu við – þannig að fulltrúar miðstjórnarvaldsins þurfi að semja við sveitarfélögin um hve mikið ríkið geti fengið í sinn hlut af skattheimtunni til þess að halda uppi miðlægri stjórnsýslu, utanríkisþjónustu, háskólamenntun, heilbrigðisþjónustu og vegagerð o.s.frv. eftir því hvað fellur í hlut hvors aðila. Ég vil frekar finna einhverja leið til þess í nýrri stjórnarskrá að kveða á um að sveitarfélögin og miðstjórnarvaldið semji um hlutdeild hvors um sig í samneyslunni miðað við þau verkefni sem ríkið annars vegar og sveitarfélögin hins vegar fara með; þá er a.m.k. ekki sjálfgefin niðurstaða að miðlægu verkefnin hafi forgang umfram það sem stundum er nefnt nærþjónusta – sem er mikilvægt þegar forgangsraða þarf betur en áður.

Sáttaleið ef ekki nást frjálsir samningar

En hvað ef samningar nást ekki? Nú er það þannig að ef samningar nást ekki um verkefni og tekjustofna milli ríkis og sveitarfélaga – þá ræður fjármálaráðherra, ríkisstjórnin eða Alþingi á endanum.

Við þurfum að finna lausn sem tæki á því ef samningar næðust ekki milli þessara aðila – þó að tillaga mín sé raunar til þess fallin að báðir aðilar teygi sig betur í samningsátt. Ein leiðin gæti verið að ef ekki semdist ættu tekjustofnar eða skattlagningarvald að skiptast í tilteknu hlutfalli. Önnur lausn gæti falist í að ef ekki næðust samningar ætti skiptingin að vera eins og síðast. Þriðja kerfið gæti e.t.v. verið þannig að tilteknir tekjustofnar væru teknir frá fyrir ríkið og aðrir fyrir sveitarfélögin. Fjórða leiðin gæti verið að einhver óháður oddaaðili – t.d. kjósendur – myndu úrskurða um ágreining sem upp kynni að koma. Fimmta leiðin gæti verið eitthvert sambland af þessum leiðum.