Í 105. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er fyrsta ákvæðið af fjórum – að mestu nýjum – ákvæðum um sveitarfélög í sérstökum kafla um þau; í 2. mgr. er mikilvægt nýmæli að finna, sbr. nánar hér að neðan.

Í 105. gr. segir:

Sveitarfélög ráða sjálf málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.

Sveitarfélög skulu hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum.

Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta orðrétt það sama og í 1. og 3. mgr. 105. gr. frumvarpsins fyrir utan orðið „skulu“ sem tekið er út í því skyni að lýsa réttarástandi („ráða sjálf“) sem staðreynd fremur en sem ásetningi („skulu sjálf ráða“):

Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða.

Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir.

Sjálfstæði og hlutdeild í fjárstjórnarvaldi á endanum háð ákvörðun Alþingis

Fyrst skal áréttað eftirfarandi um 1. og 3. mgr. 105. gr. frumvarpsins, sem eru óbreytt ákvæði stjórnarskrárinnar.

Ákvæði 1. mgr. 105. gr. er e.k. vísiregla um sjálfstæði sveitarfélaga – þ.e.a.s. regla sem þarfnast laga frá Alþingi og annarra athafna til þess að gæða hana lífi og raunverulegu inntaki; því þótti okkur í stjórnlagaráði nauðsynlegt að fjölga stjórnarskrárákvæðum sem staðfesta stöðu sveitarfélaganna sem sjálfstæðs handhafa ríkisvalds, á staðbundnu stigi – til mótvægis við miðstjórnarvaldið.

Um þetta segir í skýringum:

Ákvæði 78. gr. um sveitarfélög standa óbreytt en færast úr mannréttindakafla stjórnarskrár­ innar yfir í nýjan kafla um málefni sveitarfélaga, að tillögu stjórnlaganefndar. Ákvæði 1. mgr. hefur verið nánast óbreytt frá árinu 1874 og hefur ágæt sátt ríkt um það. Með ákvæðinu er sveitarfélögum tryggð stjórnarskrárvarin staða í stjórnkerfi hins opinbera og verða þau ekki lögð niður nema með stjórnarskrárbreytingu.

Greinin kveður á um sjálfstjórn sveitarfélaga án þess að tilgreina nánar í hverju hún felst. Hér er því fyrst og fremst stefnuyfirlýsing stjórnarskrárgjafans um að þau skuli njóta sjálfstjórnar eða vísiregla sem löggjafinn útfærir nánar. Fyrri málsgrein 78. gr. stjórnarskrárinnar þykir því heldur óljós ein og sér en fram kemur í Skýrslu stjórnlaganefndar að sjálfstæð efnismerking þess ákvæðis sé lítil að mati fræðimanna.

Stjórnlagaráði þótti rétt að bæta við ákvæðið í því skyni að löggjafinn, meginhandhafi ríkis­ valds, hafi ekki sjálfdæmi um hvort og hve mikið sjálfstæði sveitarfélaga eða sveitarstjórna sem handhafa staðbundins opinbers valds skuli vera. Þótti ráðinu af þeim sökum og með vísan til framangreinds ekki koma til greina að hafa stjórnarskrárákvæði um sveitarfélög óbreytt.

Regla 3. mgr. 105. gr. frumvarpsins er hins vegar nýmæli frá 1995 sem hefur heldur meira sjálfstætt inntak en vísireglan í 1. mgr. en er þó háð því að hvort tveggja – tekjustofnar sveitarfélaga og réttur sveitarfélaga til að ráðstafa þeim – sé ákveðið með lögum, þ.e. af Alþingi. Hlutdeild sveitarfélaga í fjárstjórnarvaldinu (þ.e. skattlagningarvaldi og fjárveitingarvaldi) er því á endanum ákveðið á löggjafarþinginu í Reykjavík, einhliða að formi til. Reglan er nánar skýrð svo í skýringum:

Ákvæði 3. mgr. kveður á um tekjustofna sveitarfélaga og kom nýtt inn í stjórnarskrá með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Það er talið staðfesta að tekjuöflun sveitarfélaga þurfi að byggjast á heimild í lögum en þeim sé í sjálfsvald sett hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna. Ákvæðið gengur sem sérregla að nokkru leyti framar almennum reglum stjórnar­ skrár um skattamál í 1. mgr. 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar sem teknar eru upp óbreyttar í frumvarp þetta.

Nýmæli um stærð og styrk sveitarfélaga

Þar sem ekki var vilji til þess að ganga lengra í sjálfstæðisátt til handa fulltrúum héraðanna, sveitarfélögum, er gott að efnislegt inntak er að finna í 2. mgr. 105. gr. frumvarpsins – þó að um sé að ræða meginreglu um markmið en ekki nákvæma útfærslu um leiðir. Í reglunni felst skylda til þess að stuðla að því að sveitarfélög hafi

nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum.

Líta má svo á að skyldan um „nægilega burði“ hvíli ekki aðeins á Alþingi og öðrum fulltrúum miðstjórnarvaldsins í Reykjavík heldur einnig á sveitarfélögunum sjálfum. Nái þau ekki sjálf niðurstöðu um sameiningar og nægilega stærð eða aðrar leiðir til þess að tryggja „nægilega burði“ getur Alþingi gripið til þess að stækka sveitarfélög í því skyni að styrkja þau í þessu skyni. Á báðum aðilum hvílir einnig skylda til þess að sveitarfélög hafi nægilegar tekjur – hvort tveggja til þess að sinna lögbundnum verkefnum; einnig þar hefur Alþingi því sem löggjafi úrslitavald enda var ekki vilji til þess að ganga lengra en að einskorða þetta við hin lögbundnu verkefni sveitarfélaga.

Í skýringum segir um þetta mikilvæga nýmæli:

Nýmælið felst í 2. mgr. þar sem segir að sveitarfélög skuli hafa nægilega burði og tekjur til að sinna lögbundnum verkefnum. Markmið ákvæðisins er að stuðla að því að samræmi sé milli lögbundinna verkefna sveitarfélaga og tekna þeirra. Í ljósi þess að ráðið leggur til óbreytta málsgrein um að tekjustofnar sveitarfélaga skyldu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til þess að ákveða hvort og hvernig þeir væru nýttir, var talið að herða þyrfti á þeirri skyldu löggjafans að tryggja samræmi milli verkefna og tekna, þ.e. að tryggja að nægar tekjur væru fyrir hendi til lögbundinna verkefna sveitarfélaga.

Skylda til þess að stuðla að samræmi milli lögbundinna verkefna og tekna hvílir þó ekki ein­hliða á miðstjórnarvaldinu, löggjafanum; í ákvæðinu felst einnig réttur fyrir löggjafann til að skipa málum þannig að sveitarfélög séu nægilega öflug til að sinna verkefnum sínum og þá er einkum átt við stærð sveitarfélaga. Skyldan hvílir þá einnig á sveitarfélögum að sæta slíkum reglum og sveitarstjórnum að haga málum þannig að ekki stefni í óefni. Löggjafinn útfærir þetta nánar í lögum, m.a. um aðhald og eftirlit með fjármálum sveitarfélaga í samráði við sveitarfélög, sbr. samráðsskylduna sem einnig er nýmæli. Sveitarfélög eiga því að vera nægilega burðug sem helgast m.a. af hæfilegri stærðarhagkvæmni.

Markmiðinu um nægilega burði og samræmi milli verkefna og tekna má einnig ná með samstarfi milli sveitarfélaga, svo sem nú er algengt í svonefndum byggðasamlögum skv. sveitar­ stjórnarlögum nr. 45/1998 og fleiri lögum.

Rætt var um hvort sleppa mætti orðinu „lögbundnum“ í því skyni að skylda þessi og réttur næði einnig til verkefna sem sveitarfélög ákvæðu upp á sitt einsdæmi að sinna án lagaskyldu. Þótti það í betra samræmi við sjálfstjórn sveitarfélaga og þá staðreynd að mörgum mikil­ vægum verkefnum, svo sem almenningssamgöngum, er sinnt af hálfu sumra sveitarfélaga án lagaskyldu. Á hinn bóginn var talið að slík skylda á hendur ríkisvaldinu væri of þungbær ef sveitarfélög ættu að hafa sjálfdæmi um verkefni enda hefur Stjórnlagaráð leitast í tillögugerð sinni við að tryggja að völd og ábyrgð fari saman.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 188-189).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.