Í 99. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er eitt stysta ákvæði þess að finna – ekki vegna þess að það sé lítils virði heldur einmitt vegna þess að skýrri og óumdeildri hugsun mátti lýsa á gagnorðan hátt:

Sjálfstæði dómstóla skal tryggt með lögum.

Í gildandi stjórnarskrá er ekki beinlínis kveðið á um sjálfstæði dómstóla berum orðum – en þar eru ákvæði sem til þess eru fallin að tryggja í raun sjálfstæði dómstóla og dómara og óháða meðferð dómsvalds. Hið síðarnefnda – að stuðla að raunverulegu sjálfstæði dómstóla – er auðvitað mikilvægara en að segja að sjálfstæði skuli tryggt; þess vegna eru fleiri ákvæði í kaflanum um dómsvald í frumvarpinu en í stjórnarskránni sem tryggja sjálfstæði á borði, fremur en í orði.

Það eina, sem við tókumst á um í þessu efni í stjórnlagaráði, var hvort síðarnefndu ákvæðin ættu að vera enn fleiri en þau á endanum urðu.

Um þau verður fjallað í næstu pistlum – auk þess sem fjallað var um í gær um að einungis lög geti ákveðið skipan dómstóla og meðferð dómsvalds.

Í skýringum segir um 99. gr.:

Greinin er ný og tekin upp úr tillögum stjórnlaganefndar. Greinin kveður með almennum hætti á um sjálfstæði dómstóla en felur löggjafanum verulegt mat um þetta atriði. Í markmið­ inu um sjálfstæði felst einnig krafa um ákveðið sjálfstæði dómstóla með tilliti til stjórnsýslu og fjárstjórnar. Hins vegar er ekki tekin afstaða til þess hvort þessi atriði eru falin sérstöku stjórnvaldi á vegum dómstóla eða komið fyrir með öðrum hætti. Stjórnlagaráð telur ekki þurfa að tilgreina, líkt og stjórnlaganefnd hafði gert, að dómstólum verði ekki falin störf sem sam­ kvæmt venju eða eðli sínu heyri undir aðra valdþætti ríkisins. Hlutverk og störf dómstóla leiða því einnig af öðrum ákvæðum frumvarpsins um valddreifingu hverrar greinar ríkisvaldsins.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 183).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 98. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Skipan dómstóla, þar á meðal dómstig og fjöldi dómara, skal ákveðin með lögum.

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að skipan dómsvaldsins verði eigi ákveðin nema með lögum.

Hér er orðalaginu breytt úr neikvæðri nálgun sem tryggja á að skipan dómsvalds og dómstólaskipan sé ekki ákveðin með stjórnvaldsfyrirmælum heldur aðeins almennum fyrirmælum í lagaformi frá löggjafarþinginu; jákvæð nálgun sem fyrirskipar að þessum málum sé skipað með lögum segir það sama, heldur skýrar.

Innskotið – „þar á meðal dómstig og fjöldi dómara“ – felur heldur ekki í sér efnisbreytingu.

Millidómstig þarfnast ekki stjórnarskrárbreytingar…

Eins og ég hef áður bent á er heimilt að setja á fót millidómstig með lögum – þ.e. án þess að breyta stjórnarskránni – eins og áform eru um óháð hugmyndum um stjórnarskrárbreytingar. Í færslu minni sagði:

Almennu dómstólarnir – héraðsdómstólar og Hæstiréttur – eru aðeins lögbundnir. Löggjafinn (Alþingi ásamt forseta) getur því gjörbreytt dómstólaskipan án þess að stjórnarskrá sé breytt – t.a.m. komið á millidómstigi eins og nú virðist, eftir áralangar umræður, hafa myndast nokkur sátt um eftir því sem ráðherra dómsmála sagði í fjölmiðlum um daginn. (Sjálfur hef ég lengi hallast að því að nauðsynlegt sé að koma á millidómstól – en hef aðeins efast í seinni tíð.)

… og fjölgun dómara ekki heldur!

Sama er að segja um fjölda dómara; þeim má fjölga (eða fækka) með almennri lagabreytingu – eins og gert var í fyrra, tímabundið. Með þeirri skipan – að einfaldur meiriihluti Alþingis geti fjölgað (eða fækkað) dómurum – þ.m.t. hæstaréttardómurum – er möguleiki á misnotkun í pólitiskum tilgangi; þetta var rætt í stjórnlagaráði – en ekki talin ástæða til þess að gera frekari varúðarráðstafanir en þær sem felast i reglum um sjálfstæði dómstóla (99. gr.) og um skipun dómara (96. og 102. gr.)

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 183).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Formleg nýmæli (árétting á gildandi reglum)

1. Ráðherra og annarra stjórnvalda er nú réttilega getið sem (aðal)handhafa veitingarvalds embætta í stað forseta – sem formlega skrifar nú ásamt ráðherra aðeins undir örfá skipunarbréf af tugum æðstu embættismanna ríkisins; sem dæmi má nefna skipar forseti biskup og hæstaréttardómara.
2. Aukinn meirihluti (2/3) Alþingis þarf að samþykkja skipun dómara og ríkissaksóknara (staðfestingarvald).
3. Fellt er brott stjórnarskrárákvæði um að forseti getur vikið þeim frá embætti, er hann hefur veitt það, enda er sú regla væntanlega óþörf þar sem um óskráða meginreglu ríkisréttar er að ræða – að sá sem veitir embætti getur vikið manni úr því.
4. Sömuleiðis er fellt brott ákvæði gildandi stjórnarskrár um rétt til þess að flytja embættismann – sem þannig er flutningsskyldur; talið er að reglur um þetta sé nægilegt að hafa í almennum lögum og sérlögum.

Rök fyrir þessum nokkuð róttæku réttarbótum er að finna í skýringum.

Í 94. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Árlega leggur ríkisstjórn fyrir Alþingi skýrslu um störf sín og framkvæmd ályktana þingsins.

Ráðherra getur gert grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu til Alþingis.

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert sambærilegt ákvæði að finna. Ákvæðið er eitt af mörgum nýmælum í því skyni að dýpka þingræðið og styrkja eftirlitsvald þingsins.

Skyldubundin, árleg skýrslugjöf ríkisstjórnar til þings…

Í fyrri málsgrein er lögð skylda á ríkisstjórnina til þess að gera Alþingi árlega grein fyrir störfum sínum

og framkvæmd ályktana þingsins.

Í þessu felst réttarbót vilji menn styrkja Alþingi enda hafa fræðimenn í stjórnskipunarrétti yfirleitt talið að þingsályktanir séu ekki lagalega bindandi fyrir ríkisstjórn; með þessu nýmæli er ályktunum Alþingis gefið sterkara pólitískt gildi þar sem ríkisstjórn þarf að standa frammi fyrir þingheimi og viðurkenna ef þær hafa verið hunsaðar og útskýra ef þingsályktunum hefur ekki verið fylgt að öllu leyti. Gæti staða þingsályktana jafnvel styrkst lagalega í kjölfarið.

Um fyrri málsgrein segir svo í skýringum:

Ákvæðið er liður í að skerpa og efla eftirlitsvald þingsins.

Finna má áþekk ákvæði í finnsku stjórnarskránni, m.a. 44. gr., þar sem ríkisstjórn getur kynnt yfirlýsingu sína eða skýrslu í þinginu.

Þá hefur sambærilegt fyrirkomulag verið lögbundið með lögum nr. 84/2011 sem taka gildi 1. október nk., sbr. nýja málsgrein við 44. gr. þar sem segir að forsætisráðherra skuli í október á hverju ári leggja fram á Alþingi skýrslu um framkvæmd þeirra ályktana sem þingið samþykkti á næstliðnu ári og kalla á viðbrögð ráðherra eða ríkisstjórnar.

Í 1. mgr. er kveðið á um að ríkisstjórn leggi árlega fyrir Alþingi skýrslu um störf sín og fram­ kvæmdir ályktana þingsins. Í ljósi þess að framkvæmdarvaldið situr í skjóli þingsins, hvílir rík eftirlitsskylda á Alþingi. Árlegar skýrslur ríkisstjórnarinnar eru ein leið löggjafarvaldsins til að átta sig á virkni ályktana og þeirra laga sem það sjálft hefur sett. Þeim er ætlað að varpa ljósi á hvort framkvæmdin skili þeim árangri sem stefnt var að og meta hvort úrbóta sé þörf. Þannig getur þingeftirlit tryggt betri og skilvirkari löggjöf og stuðlað að virkara lýðræði.

Ákævðið teku, sem sagt, einnig almennt til starfa ríkisstjórnar í samræmi við aukna áherslu á inntak þingræðisins og styrkingu stöðu Alþingis.

… og valfrjáls greinargerð ráðherra þegar hann óskar

Síðari málsgreinin gengur í sömu átt en er vægari þar sem ráðherra hefur þar val um að gera Alþingi grein fyrir málefni, sem undir hann heyrir, þegar og ef hann vill; má segja að staða ráðherra sé einnig styrkt með þessu þar sem hann hefur þar með sjálfstæðan rétt til þess að tjá sig við þingið.

Um nýmælið í síðari málsgrein segir í skýringum:

Í 2. mgr. er kveðið á um að ráðherra hafi rétt til að gera Alþingi grein fyrir málefni sem undir hann heyrir með skýrslu, þ.e. um ákveðinn frumkvæðisrétt. Alla jafna tala ráðherrar aðeins á Alþingi ef þeir eru til þess kallaðir, sbr. grein um ráðherra og Alþingi. Með þessu ákvæði er ráðherrum á hinn bóginn fenginn sjálfstæður réttur til að flytja þinginu skýrslu og ber þinginu að verða við ósk um slíkt. Með þessu getur ráðherra m.a. gegnt upplýsingaskyldu gagnvart þinginu að eigin frumkvæði ef og þegar þörf krefur.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 174-175).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 93. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Ráðherra er skylt að veita Alþingi eða þingnefnd allar upplýsingar, skjöl og skýrslur um málefni sem undir hann heyra, nema leynt skuli fara samkvæmt lögum.

Þingmenn eiga rétt á upplýsingum frá ráðherra með því að bera fram fyrirspurn um mál eða óska eftir skýrslu, samkvæmt nánari fyrirmælum í lögum.

Upplýsingar sem ráðherra veitir Alþingi, nefndum þess og þingmönnum skulu vera réttar, viðeigandi og fullnægjandi.

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að heimilt sé alþingismönnum,

með leyfi Alþingis, að óska upplýsinga ráðherra eða svars um opinbert málefni með því að bera fram fyrirspurn um málið eða beiðast um það skýrslu.

Alþingi og þingnefndir hafa rýmri rétt en einstakir þingmenn

Ég vek athygli á muninum á 1. mgr. 93. gr. frumvarpsins þar sem rætt er um „Alþingi eða þingnefnd“ – er hafa rúman upplýsingarétt – og 2. mgr. sem fjallar um heldur þrengri rétt einstakra þingmanna. Hvort tveggja er rakið ítarlega í skýringum með ákvæðinu – bæði ástæður breytinga, rök fyrir áðurnefndum mismun málsgreina 1 og 2, skýringar einstakra atriða, samhengi við önnur ákvæði og tilvísanir í frekara efni.

Í skýringum er m.a. að vikið að fyrirvaranum í lok 1. mgr. um upplýsingaskyldu ráðherra – „nema leynt skuli fara samkvæmt lögum.“

Vakin er athygli á því að fyrirvarinn í niðurlagi 1. mgr. er einskorðaður við leynd eða þagnar­ skyldu skv. lögum, enda eðlilegt að löggjafarþingið stjórni því hve langt eða skammt upp­ lýsingaskylda ráðherra gagnvart þinginu skuli ná. Með því er ljóst að leynd eða þögn ráðherra verður ekki byggð á öðrum réttarheimildum eða ákvörðunum eins og stundum er gert í lög­ um, sbr. t.d. 18. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt því ákvæði getur þagnarskylda auk lagaboðs byggst á fyrirmælum yfirmanna og eðli máls. Þagnarskylda getur flust yfir til þingmanns skv. lögum, sbr. 51. gr. laga nr. 55/1991 sbr. lög nr. 84/2011, og getur brot á þagnarskyldu í þessu tilviki varðað við almenn hegningarlög, sbr. 136. gr. hegningarlaga.

Ánægjulegt – og mikilvægt – nýmæli um sannleiksskyldu ráðherra

Hvað varðar 3. mgr. um sannleiksskyldu er um mikilvægt – og að mínu mati afar ánægjulegt – nýmæli að ræða; um það hef ég þegar skrifað hér, þegar valdþáttanefnd (B) stjórnlagaráðs var að fjalla um álitamálið:

Sannleiksskyldu skortir í stjórnarskrá

Varðandi eftirlitsvaldið höfum við rætt margar álitlegar tillögur í þessu skyni og sumar þeirra koma, sem sagt, til kynningar á morgun; hvet ég alla áhugasama til þess að fylgjast með.

Eitt atriði, sem ég hef lagt til á fundum okkar í valdþáttanefndinni, hefur þó ekki enn verið rætt ítarlega eða til þess tekin afstaða; tillaga mín er að stjórnarskráin kveði á um sannleiksskyldu ráðherra gagnvart Alþingi. Þarna er ekki um að ræða – eins og í mörgum öðrum atriðum í störfum okkar stjórnlagaráðsmanna og -kvenna – tillögu um að skýrar verði kveðið á um eitthvert óljóst atriði eða að eitthvað verði tekið fram formlega sem undirskilið hafi verið sem óskráð regla. Þótt ótrúlegt megi virðast er ekkert í íslensku stjórnarskránni sem kveður á um að ráðherrar skuli segja Alþingi – sem veitir þeim nú í raun umboð þeirra – satt og rétt frá.

Sögulegt og pólitískt tilefni

Þetta er ekki bara fræðilegt álitamál eða vandamál; eins og við vitum, sem fylgst höfum með stjórnmálum undanfarna tvo áratugi og lesið stjórnmálasögu undangenginna áratuga, hefur verið pottur brotinn í þessu efni. Einn lærifeðra minna, dr. Gunnar G. Schram heitinn, prófessor í stjórnskipunarrétti, benti á það í útvarpsviðtali snemma á 10. áratug síðustu aldar, er ég var við laganám, að slíka reglu skorti í íslensk lög og stjórnarskrá.

• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 172-174).

Í 92. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Eftir að forsætisráðherra hefur verið veitt lausn ásamt ríkisstjórn sinni situr hún áfram sem starfsstjórn uns ný ríkisstjórn er skipuð. Sama gildir ef þing er rofið. Ráðherrar í starfsstjórn taka aðeins þær ákvarðanir sem nauðsynlegar eru til rækslu starfa þeirra.

Hvenær verður ríkisstjórn starfsstjórn?

Í skýringum segir svo um þau tilvik þar sem ríkisstjórn verður „starfsstjórn“ samkvæmt frumvarpinu:

Tvö megintilvik geta orðið til þess að þingræðisstjórn verði starfsstjórn.

Annars vegar ef forsætisráðherra hefur verið veitt lausn, og þá ásamt ríkisstjórn, enda er litið svo á að aðrir ráðherrar sitji í umboði forsætisráðherra. Forsætisráðherra getur óskað þess sjálfur að vera leystur frá störfum og ber forseta Íslands að verða við þeirri ósk. Til dæmis get­ ur ríkisstjórn misst meirihluta á miðju kjörtímabili án þess að til formlegs vantrausts komi, eins og dæmi eru um. Það getur gerst vegna þess að annar eða einn samstarfsflokkur í ríkis­ stjórn eða einstakir þingmenn eftir atvikum hætti stuðningi við ríkisstjórn. Annað dæmi er ef forsætisráðherra ákveður að biðjast lausnar vegna þess að mál, sem ríkisstjórn hefur sett á oddinn (d. kabinetsspørgsmål), nær ekki fram að ganga í þinginu. Slíkt kemur einkum fyrir í tilviki minnihlutastjórna, svo sem í Skandinavíu. Að sjálfsögðu geta svo legið aðrar ástæður að baki óskar forsætisráðherra um að vera leystur frá störfum.

Þá veitir forseti Íslands forsætisráðherra lausn í kjölfar þingkosninga.

Í öllum ofangreindum tilvikum skal kjósa nýjan forsætisráðherra skv. 90. gr. um stjórnar­ myndun. Sú stjórn sem fyrir var situr áfram sem starfsstjórn uns ný stjórn hefur verið mynduð.

Hins vegar þykir eðlilegt að ríkisstjórn, sem hefur starfað sem þingræðisstjórn í krafti meiri­ hluta á Alþingi, verði starfsstjórn ef ákveðið er að rjúfa þing. Samkvæmt frumvarpi þessu verður þingrof aðeins eftir ályktun Alþingis en ekki að ákvörðun forsætisráðherra (eða for­ seta). Af þeirri ástæðu þykir eðlilegt að ríkisstjórn missi við þingrof þær valdheimildir sem þingræðisstjórn hefur.

Um takmarkaðar heimildir starfsstjórna

Gildandi stjórnarskrá er alveg þögul um starfsstjórnir en til er ágæt ritgerð eftir Björn Bjarnason, þáverandi skrifstofustjóra í forsætisráðuneytinu og síðar menntamálaráðherra og svo dómsmálaráðherra, í Tímariti lögfræðinga, 1979, 1. tbl., bls. 3-35, um efnið sem annars er ekki mikið til ritað um á íslensku. Þar segir m.a. (bls. 33):

Niðurstaðan af því sem hér hefur verið rakið, er í stutu máli sú, að ekki verði á almennum grundvelli fordæma dregin lögfræðileg mörk milli umboðs starfsstjórnar og skipaðrar ríkisstjórnar. Menn eru þó almennt sammála um, að einhver munur sé að þessu leyti.

Samkvæmt umfjöllun um starfsstjórnir í stjórnskipunarrétti er tilvitnað ákvæði 90. gr. frumvarps stjórnlagaráðs því ekki aðeins formlegt nýmæli – heldur þörf árétting og skýring á takmörkuðum heimildum starfsstjórna þó að væntanlega sé það að mestu efnisleg staðfesting á því sem talið er gilda í framkvæmd. Þar sem hér skortir stjórnlagadómstól eða annan aðila til þess að leysa úr ágreiningi um hvort stjórnlög eru brotin hefur ekki reynt mikið á heimildir starfsstjórna eða takmarkanir þeirra. Á það gæti þó að réttarfarsskilyrðum uppfylltum reynt í almennu dómsmáli – en þá eftirá, sem er helsti ókostur þess að enginn stjórnlagadómstóll sé fyrir hendi.

Um þetta segir í skýringum með 92. gr. frumvarpsins

Mikilvægt er að árétta að starfsstjórn hefur skv. íslenskri stjórnskipunarhefð aðeins takmark­ að umboð og valdheimildir. Með þessari grein er sú hefð stjórnarskrárbundin. Yfirleitt hefur hin óskráða stjórnskipunarregla verið virt í framkvæmd enda nokkurt sammæli um tilvist hennar og inntak en frá því eru undantekningar eða a.m.k. vafamál þar um. Þykir því æskilegt að auka festu í þessu efni.

Það hvort óformlegt samráð er viðhaft af hálfu ráðherra við fulltrúa stjórnmálaflokka á Alþingi gæti e.t.v. skipt máli í ljósi eftirfarandi ummæla Björns Bjarnasonar í áðurnefndri tímaritsgrein (bls. 34):

Störf starfsstjórna hafa takmarkast af óeiningu á Alþingi eins og sannast hefur við afgreiðslu fjárlaga, sem þær hafa lagt fram. Þingræðisreglan setur því starfsstjórnum valdmörkin.

Hafi slíkt samráð við stjórnmálaflokka eða hlutaðeigandi þingnefnd farið fram er hugsanlegt að ákvörðun teljist frekar innan marka heimilda starfsstjórnar; hafi það ekki átt sér stað er líklegra að farið hafi verið út fyrir heimildir starfsstjórnar.

Dæmin sem tekin eru í skýringum eru þessi:

Öðru máli gegnir hins vegar um stefnumarkandi ákvarðanir hvort sem er til undirbúnings löggjafar með framlagningu frumvarpa sem ekki er stjórnskipuleg skylda til að leggja fram eða þörf á, útgáfu efnislegra reglugerða um mikilvæg eða stefnumarkandi mál eða stjórnarathafnir sem þola bið. Frávik frá þessu geta, eftir atvikum, varðað ráðherra í starfsstjórn lagalegri ábyrgð, eftir nánari ákvæðum í lögum um ráðherraábyrgð.

Mátti ráðherra í starfsstjórn stórauka hvalveiðar?

Sjálfur hef ég tekið sem dæmi um umdeilanlega ráðstöfun af hálfu ráðherra í starfsstjórn er fráfarandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í starfsstjórn, Einar K. Guðfinnsson, gaf út reglugerð sem mun hafa falið í sér þre- til fjórföldun fjölda hvala sem veiða mætti í atvinnuskyni. Reglugerðin var gefin út 27. janúar 2009, daginn eftir að Geir H. Haarde baðst lausnar fyrir sig og „ráðuneyti“ sitt eins og ríkisstjórn er gjarnan nefnd í stjórnskipunarrétti. Þar hefði e.t.v. getað reynt á takmörk heimilda starfsstjórnar fyrir dómi, ef umhverfissamtök eða aðrir, sem hugsanlega gætu látið málið til sín taka, hefðu látið á það reyna. Fyrsta þingræðisstjórn Jóhönnu Sigurðardóttur tók svo við völdum  5 dögum síðar sunnudaginn 1. febrúar 2009.  Ekki veit ég eða man hvort áður var viðhaft samráð í ríkisstjórninni, sbr. tilvitnuð ummæli Björns Bjarnasonar í Tímariti lögfræðinga hér að ofan, en það ræður ekki úrslitum heldur það að stjórnin var starfsstjórn – enda hafði hún misst þingmeirihluta að baki sér 26. janúar 2009; takmörkuðust heimildir stjórnarinnar því væntanlega við það sem nauðsynlegt var og ekki þoldi bið. Beðið hafði verið eftir frekari aukningu innan ráðgjafar Hafró – af hálfu þeirra sem studdu eða hvöttu til þess að hvalveiðar í atvinnuskyni yrðu teknar upp að nýju – frá því að hvalveiðar í atvinnuskyni voru teknar upp að nýju í október 2006. Þó að hrunið og kreppan sem kom í kjölfarið hafi ýtt undir þörfina á slíkri atvinnusköpun var ljóst að málð gat beðið nokkra daga í viðbót – þar til nýr ráðherra með þingræðislegt umboð væri tekinn við. Tek ég hér enga afstöðu til hvalveiða í atvinnuskyni í sjálfu sér enda ekki stjórnskipulegt álitamál heldur pólitískt og eftir atvikum þjóðréttarlegt. Í ljósi pólitískrar og lagalegrar – þ.m.t. þjóðréttarlegrar – forsögu hvalveiða (Íslendinga) í atvinnuskyni er hins vegar vart hægt að deila um að ákvörðun um að auka stórlega hvalveiðar í atvinnuskyni eftir langt hlé er meiriháttar pólitísk ákvörðun. Þess vegna hef ég efast um að fyrrnefnd ákvörðun áðurnefnds ráðherra 2009 hafi staðist gildandi stjórnskipunarreglur. Því til viðbótar – og jafnvel til frekari stuðnings því að um meiriháttar ákvörðun sé að ræða – einnig lagalega – má benda á að vafasamt er samkvæmt stjórnarskránni að taka slíkar ákvarðanir yfirleitt með reglugerð frá ráðherra en ekki með lögum frá Alþingi enda á að takmarka – og væntanlega þá einnig rýmka – atvinnufrelsi með lögum en ekki reglugerð, sbr. dóm Hæstaréttar H 1988:1532.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 171-172).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Ákvæði 90. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs var eitt mest rædda ákvæðið í valdþáttanefndi (B) stjórnlagaráðs. Sömuleiðis er það eitt ítarlegast skýrða ákvæðið en um það eru 5 bls. í skýringum. Í því eru þó ekki mjög róttækar breytingar – en ýmsar breytingar þó.

Ákvæðið hljóðar svo:

Alþingi kýs forsætisráðherra.

Eftir að hafa ráðfært sig við þingflokka og þingmenn gerir forseti Íslands tillögu til þingsins um forsætisráðherra. Er hann rétt kjörinn ef meirihluti þingmanna samþykkir tillöguna. Að öðrum kosti gerir forseti Íslands nýja tillögu með sama hætti. Verði sú tillaga ekki samþykkt fer fram kosning í þinginu milli þeirra sem fram eru boðnir af þingmönnum, þingflokkum eða forseta Íslands. Sá er flest atkvæði hlýtur er rétt kjörinn forsætisráðherra.

Hafi forsætisráðherra ekki verið kjörinn innan tíu vikna skal Alþingi rofið og boðað til nýrra kosninga.

Forsætisráðherra ákveður skipan ráðuneyta og tölu ráðherra og skiptir störfum með þeim, en ráðherrar skulu ekki vera fleiri en tíu.

Forseti Íslands skipar forsætisráðherra í embætti. Forseti veitir forsætisráðherra lausn frá embætti eftir alþingiskosningar, ef vantraust er samþykkt á hann á Alþingi, eða ef ráðherrann óskar þess. Forsætisráðherra skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn.

Ráðherrar undirrita eiðstaf að stjórnarskránni þegar þeir taka við embætti.

Í gildandi stjórnarskrá segir það eitt um stjórnarmyndun að forsetinn skipi ráðherra og veiti þeim lausn; hann ákveði tölu þeirra og skipti störfum með þeim.

Ekki róttækar breytingar…

Í 90. gr. er málsmeðferð við stjórnarmyndun breytt nokkuð í því skyni

1. að auka ábyrgð Alþingis og
2. gera skýrara fyrir kjósendum hvaða ríkisstjórn „kemur upp úr kjörkössunum.“ Í þessu felast þó ekki róttækar breytingar á hvaða ríkisstjórn verður mynduð enda er áfram

• byggt á þingræði, þ.e. að ríkisstjórn (eða a.m.k. forsætisráðherra) þurfi að njóta stuðnings meirihluta Alþingis og
• gert ráð fyrir atbeina forseta Íslands við stjórnarmyndun.

Í skýringum segir m.a.:

Í þriðja lagi er með þessu fyrirkomulagi fremur unnt að krefja stjórnmálaleiðtoga um afstöðu til stjórnarmyndunar fyrir kosningar en ef forseti kemur að stjórnarmyndun með þeim hætti sem verið hefur á Íslandi. Leiðtogar munu ekki geta skotið sér á bak við það að veiting umboðs til stjórnarmyndunar sé í höndum forseta, heldur munu flokkar þeirra þurfa að greiða at­ kvæði opinberlega með þeim tillögum sem gerðar verða og eiga aðild að þeim. Líkindi standa til þess að þróun hérlendis verði á sama veg og tíðkast hefur í skandinavísku ríkjunum þar sem kjósendur og fjölmiðlar fyrir þeirra hönd hafa leitað eftir svörum og fengið svör við því frá flokksforystufólki um hvern flokkar styðji sem forsætisráðherra þannig að kjósendur hafa getað kosið með hliðsjón af þeim svörum. Neiti forystufólk flokka að svara eða ef það gengur á bak orða sinna mun það hafa afleiðingar fyrir fylgi flokkanna, fyrr eða síðar. Niðurstöður um ríkisstjórnarmynstur liggja í þessum löndum gjarnan fyrir þegar á kosninganótt.

… en allmargar breytingar þó

Eins og nánar má ráða af skýringum með vísan til fyrirmynda, röksemda og dæma er eftirfarandi meginbreytingar að finna í 90. gr. frumvarpsins:

1. Alþingi kýs forsætisráðherra formlega frekar en að forseti skipi hann (eins og aðra ráðherra nú) yfirleitt í kjölfar árangursríkra stjórnarmyndunarviðræðna eftir viðræður við leiðtoga stjórnmálaflokka á þingi.
2. Forseti Íslands gerir formlegar tillögu – eina og svo aðra til vara eftir atvikum – til Alþingis um forsætisráðherraefni í stað þess að fela stjórnmálaleiðtogum stjórnarmyndunarumboð óformlega (eftir atvikum til skiptis).
3. Þingflokkar og einstakir þingmenn geta auk forseta Íslands – eftir tvær árangurslausar tillögur frá forseta – gert sjálfstæðar tillögur um forsætisráðherraefni í stað þess að forseti þurfi nú fyrst að fela einhverjum stjórnarmyndunarumboð.
4. Forsætisráðherra getur við þessar aðstæður (eftir tvær árangurslausar tillögur forseta) náð kjöri án þess að fá hreinan meirihluta atkvæða ef hann fær flest atkvæði þingmanna í þessari þriðju tilraun; væri slík stjórn því minnihlutastjórn. Kemur þessi leið öðrum þræði í stað þess varnagla sem forseti Íslands er talinn hafa eftir langvinnar árangurslausar tilraunir til þess að mynda meirihluta-þingræðisstjórn en það hefur hann – eða öllu heldur ríkisstjóri – aðeins einu sinni gert, 1942.
5. Takist ekkert af þessu innan 10 vikna skal þing rofið og kosið að nýju í stað þess að þingrof sé ákvörðunaratriði eftir mati í höndum fráfarandi forsætisráðherra með atbeina forseta Íslands.
6. Áréttuð er sú regla sem felst í stjórnarskránni að forsætisráðherra eigi ekki aðeins að ákveða fjölda ráðherra heldur einnig skipta störfum með þeim, svo og skipan ráðuneyta.
7. Sett er hámark á fjölda ráðherra; 10 talsins mega þeir flestir vera.
8. Forsætisráðherra – en ekki foresti Íslands – skipar aðra ráðherra og veitir þeim lausn.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 165-169).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.