Í 39. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er að finna eitt lengsta og tæknilegasta ákvæði þess; ég gat þó – og get – ekki tekið undir efasemdir innan ráðsins og e.t.v. utan um að of langt hafi verið gengið í útfærslu á tæknilegum atriðum í því ákvæði.

Í stjórnarskrá eru f.o.f. meginreglur og markmið…

Flest vorum við – og oftast – sammála í stjórnlagaráði um að leitast við að halda því góða jafnvægi að mæla fyrir um skýrar og mikilvægar meginreglur eða markmið – sem löggjafanum og eftir atvikum öðrum handhöfum ríkisvalds er falið að útfæra nánar. Ég tel að okkur hafi tekist það að mestu leyti – þó að skiptar skoðanir séu um það í einstökum atriðum eins og geta má nærri um sáttmála með yfir 100 greinum sem leysir af yfirlýsingu sem er 137 ára gömul og með um 80 greinum.

… en þó einnig nánari reglur um skipan þess aðila, sem útfærir markmiðin

Meginfrávikið að þessu leyti á við um 39. gr. frumvarpsins sem kveður á um hvernig Alþingi sjálft er skipað – bæði hvað varðar tölu þingmanna og val þeirra, svo og kjörtímabil; stjórnlagaráði þótti nærtækt að takmarka sjálfdæmi Alþingis um sína eigin skipan – rétt eins og starfsmenn eiga sjaldnast einir ákvörðunarvald um ráðningu sína, starfslýsingu eða starfskjör. Sambærileg frávik geta átt við varðandi reglur um valdsvið Alþingis eða önnur atriði þar sem sérstök ástæða er til þess að veita handhafa löggjafar-, fjárstjórnar- og eftirlitsvalds ekki sjálfdæmi – eins og ég mun væntanlega skýra eftir atvikum í síðari pistlum.

Lengd 39. gr. og flækjustig er því ekki undantekning frá framangreindri aðalreglu um að stjórnarskráin geymi f.o.f. markmið og meginreglur – heldur réttmætt frávik af þessum ástæðum. Þá má í skýringum lesa um nokkur atriði sem Alþingi hefur þó nokkurt svigrúm til þess að ákveða innan rammans.

Kynjajafnrétti, valddreifing og persónukjör

Að þessu sögðu vil ég aðeins fara örfáum orðum um inntak 39. gr. – enda er hún, sem sagt, löng, tiltölulega flókin frá mínum sjónarhóli og þar að auki eru reglur hennar hvorki mitt sérsvið né mesta áhugasvið enda sat ég ekki í þeirri nefnd (C) stjórnlagaráðs sem fjallað mest um málið; aðalstefnumál mín að þessu leyti náðust ágætlega fram, þ.e.a.s. að

• landshlutatenging héldist – eða „kjördæmavarið landskjör“ eins og það er nefnt í skýringum – enda hagsmunir landsbyggðar eitt meginstefnumið mitt;
• persónukjör kæmi ekki um of niður á stefnumótun og starfsemi stjórnmálaflokka sem ég tel lykilatriði í lýðræðisríki:
• kynjajafnrétti væri tryggt enda er ég yfirlýstur feministi;
• að líkleg jöfnun atkvæðisréttar, sem raunin varð, yrði bætt með valddreifingu í staðinn, t.d. með auknu hlutverki sveitarstjórna á kostnað miðstjórnarvaldsins, sem einnig varð niðurstaðan eins og ég kem nánar að síðar, og
• þingmönnum yrði ekki fækkað nema e.t.v. lítilsháttar í ljósi stóraukins hlutverks þeirra og vægis sem ég vildi vinna að í þeirri nefnd (B) sem ég starfaði í, sem einnig tókst.

Þessi góðu markmið, sem flestir voru sammála um að mestu, sýna að mínu mati að þeir átta stjórnarráðsfulltrúar, sem unnu þetta verk mestmegnis í góðu samstarfi við aðra ráðsliða og frábært starfsfólk, hafa lagt sig alla fram og unnu mjög gott starf; þar voru ekki aðeins gerðar málamiðlanir heldur fundnar lausnir á markmiðum sem flestra – innan sem utan stjórnlagaráðs.

Nánar um inntak ákvæðisins og skýringu þess

Um tillögur stjórnlagaráðs um kosningar til Alþingis má nánar lesa í 39. gr. og ítarlegum skýringum með henni en ákvæðið er svohljóðandi (hér með númeraröðun á málsgreinum vegna lengdar):

1. Á Alþingi eiga sæti 63 þjóðkjörnir þingmenn, kosnir leynilegri kosningu til fjögurra ára.
2. Atkvæði kjósenda alls staðar á landinu vega jafnt.
3. Heimilt er að skipta landinu upp í kjördæmi. Þau skulu flest vera átta.
4. Samtök frambjóðenda bjóða fram lista, kjördæmislista eða landslista eða hvort tveggja. Frambjóðendur mega bjóða sig fram samtímis á landslista og einum kjördæmislista sömu samtaka.
5. Kjósandi velur með persónukjöri frambjóðendur af listum í sínu kjördæmi eða af landslistum, eða hvort tveggja. Honum er og heimilt að merkja í stað þess við einn kjördæmislista eða einn landslista, og hefur hann þá valið alla frambjóðendur listans jafnt. Heimilt er að mæla fyrir um í lögum að valið sé einskorðað við kjördæmislista eða landslista sömu samtaka.
6. Þingsætum skal úthluta til samtaka frambjóðenda þannig að hver þeirra fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu.
7. Í lögum skal mælt fyrir um hvernig þingsætum skuli úthlutað til frambjóðenda út frá atkvæðastyrk þeirra.
8. Í lögum má mæla fyrir um að tiltekinn fjöldi þingsæta sé bundinn einstökum kjördæmum, þó ekki fleiri en 30 alls. Tala kjósenda á kjörskrá að baki hverju bundnu sæti skal ekki vera lægri en meðaltalið miðað við öll 63 þingsætin.
9. Í kosningalögum skal mælt fyrir um hvernig stuðla skuli að sem jöfnustu hlutfalli kvenna og karla á Alþingi.
10. Breytingar á kjördæmamörkum, tilhögun á úthlutun þingsæta og reglum um framboð, sem fyrir er mælt í lögum, verða aðeins gerðar með samþykki 2/3 hluta atkvæða á Alþingi. Slíkar breytingar má ekki gera ef minna en sex mánuðir eru til kosninga, og gildistaka þeirra skal frestast ef boðað er til kosninga innan sex mánaða frá staðfestingu þeirra.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 109-113).

… og nýmæli að formi til

Megin breytingin að forminu til er því sú að nefna sérstaklega tvö önnur mikilvæg hlutverk – auk þess að vera löggjafarþing – sem Alþingi fer með eins og þjóðþing í flestum þingræðisríkjum og jafnvel þar sem forsetaræði ríkir, þ.e.:

• fjárstjórnarvald ríkisins (en auk þess fara sveitarfélög með hlut í fjárstjórnarvaldinu samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu og gildandi stjórnarskrá) og
• eftirlitsvald gagnvart handhöfum framkvæmdarvaldsins, ekki síst ráðherrum.

Fjárstjórnarvald

Í hinu vanmetna fjárstjórnarvaldi felst réttur til þess að leggja á skatta – að meginstefnu til með lögum raunar – og réttur og skylda til þess að ákveða fjárveitingar – með svonefndum „fjárlögum.“

Eftirlitsvald

Í eftirlitsvaldinu felst t.d. réttur til að spyrja ráðherra spurninga og krefja handhafa framkvæmdarvalds um upplýsingar og skýrslur; er sá réttur nátengdur þingræðisreglunni – þ.e. að ríkisstjórn þurfi að styðjast við meirihluta þjóðþingsins eða a.m.k. njóta hlutleysis þess.

Löggjafarvald

Um löggjafarvaldið segir einnig í 2. gr. að með það fari Alþingi í umboði þjóðarinnar eins og ég hef áður skrifað um.

Þá töldu margir í stjórnlagaráði mikla breytingu felast í því að ekki væri í frumvarpinu eins og í gildandi stjórnarskrá sagt að Alþingi og forseti Íslands færu saman með löggjafarvaldið; ég var ekki á sama máli og var í hópi þess meirihluta sem vildi fella það brott.

Ástæður afstöðu minnar voru – eins og eins og ég hef áður skrifað um:

1. að „löggjafarvald“ forseta Íslands í frumvarpinu eins og í gildandi stjórnarskrá felst einkum í þeim „neikvæða“ rétti hans að synja lögum staðfestingar og skjóta framtíðargildi þeirra þannig undir þjóðaratkvæði; tel ég ofmælt að kalla þann – óbreytta – rétt forseta hlut í löggjafarvaldi (en löggjafarvald felst einkum í „jákvæðum“ frumkvæðisrétti til þess að setja reglur – sem auk þess er frekar í höndum þjóðarinnar samkvæmt frumvarpinu);
2. að afnumin er sú regla stjórnarskrárinnar að forseti skrifi upp á tillögur ríkisstjórnar að frumvörpum sem leggja á fyrir Alþingi; og
3. að loks er afnuminn sá „jákvæði“ réttur forseta – að ákvörðun ráðherra – að setja bráðabirgðalög; er það raunar ein veigamesta – og að mínu mati ein besta – breytingin sem stjórnlagaráð leggur til til úrbóta á stjórnskipan landsins. Var það furðu lítið umdeilt. Um það fjalla ég nánar síðar.

Í 36. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Með lögum skal kveðið á um vernd dýra gegn illri meðferð og dýrategunda í útrýmingarhættu.

Réttur dýra – mannanna vegna?

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert fjallað um dýravernd – fremur en umhverfisvernd yfirleitt.

Sjálfur var ég efins framan af hvort slíkt ákvæði ætti erindi í stjórnarskrá – einkum í kafla um mannréttindi en eftir að orðalagið var lagað í kjölfar ábendinga sérfræðinga og kaflaheitinu breytt í „Mannréttindi og náttúra“ gat ég vel fellt mig við dýraverndarákvæði í stjórnarskrá enda voru efasemdir mínar ekki eins sterkar og áhugi þeirra, sem vildu hafa slíkt ákvæði. Innsend erindi hvöttu mörg til þess og rökstuddu að lögum um dýravernd væri ekki nægilega fylgt; þó að stjórnarskrárákvæði breyti því ekki sjálfkrafa er hugsanlegt að stjórnarskrárvernd gefi hagsmunum sem þessum aukið vægi þannig að handhafar framkvæmdar- og dómsvalds fái meiri hvata til þess að framfylgja settum lögum um dýravernd.

Það er svo löggjafans að útfæra þetta nánar eins og raunar er gert í gildandi lögum.

Í skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpinu segir m.a.:

Umgengni mannsins við dýr tengist siðferði hans sjálfs, sem stjórnarskrá hlýtur að láta sig varða, þótt með óbeinum hætti sé. Ill meðferð á dýrum er í andstöðu við þær meginreglur sem stjórnarskrá Íslands er byggð á. Um þetta er oft vitnað í Mohandas Gandí sem sagði að sið­ menningu manna og framfarir mætti ráða af því hvernig þeir koma fram við dýr.

Ensk þýðing komin á vefinn

Til gamans má geta þess að ensk þýðing stjórnarskrárfrumvarpsins hefur nú verið birt á vef stjórnlagaráðs en hún var gerð* fyrir tilstilli Stjórnarskrárfélagsins sem hefur verið ötulasti bakhjarl stjórnlagaráðsins frá upphafi.

Þar er 36. gr. þýdd með þessum orðum:

The protection of animals against maltreatment as well as animal species in danger of extinction shall be ensured by law.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 91).

Í 35. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Stjórnvöldum ber að upplýsa almenning um ástand umhverfis og náttúru og áhrif framkvæmda þar á. Stjórnvöld og aðrir skulu upplýsa um aðsteðjandi náttúruvá, svo sem umhverfismengun.

Með lögum skal tryggja almenningi aðgang að undirbúningi ákvarðana sem hafa áhrif á umhverfi og náttúru, svo og heimild til að leita til hlutlausra úrskurðaraðila.

Við töku ákvarðana um náttúru Íslands og umhverfi skulu stjórnvöld byggja á meginreglum umhverfisréttar.

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert um þetta að finna en í stjórnlagaráði vaknaði helst sú spurning hvort sérstaklega ætti að kveða á um rétt til upplýsinga – og skyldur stjórnvalda að því leyti – að því er varðar umhverfismál. Sú varð niðurstaðan – m.a. með vísan til alþjóðasáttmála um efnið og stöðu náttúru Íslands.

Eitt mikilvægasta atriðið í þessu ákvæði miðað við skýringar með því er að nú getur hver sem er leitað réttar síns – og umhverfisins – fyrir óháðum dómstólum vegna umhverfishagsmuna.

* Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs(sjá um þetta ákvæði á bls. 87-90).

Í 33. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Náttúra Íslands er undirstaða lífs í landinu. Öllum ber að virða hana og vernda.

Öllum skal með lögum tryggður réttur á heilnæmu umhverfi, fersku vatni, ómenguðu andrúmslofti og óspilltri náttúru. Í því felst að fjölbreytni lífs og lands sé viðhaldið og náttúruminjar, óbyggð víðerni, gróður og jarðvegur njóti verndar. Fyrri spjöll skulu bætt eftir föngum.

Nýtingu náttúrugæða skal haga þannig að þau skerðist sem minnst til langframa og réttur náttúrunnar og komandi kynslóða sé virtur.

Með lögum skal tryggja rétt almennings til að fara um landið í lögmætum tilgangi með virðingu fyrir náttúru og umhverfi.

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert fjallað um þetta – þó að a.m.k. um tveir áratugir séu síðan prófessor í stjórnskipunarrétti, dr. Gunnar G. Schram, vakti athygli á þörfinni á þessu eins og fleiri lögspekingar.

Kjarni málsins er að náttúran er ekki bara okkar – heldur allra, þ.m.t. komandi kynslóða – og að í því felist mannréttindi að fá að njóta hennar; þess vegna er ákvæðið í sama kafla og mannréttindaákvæðin. Þar sem ég er ekki sérfróður um þetta efni vísa ég að öðru leyti í ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með frumvarpinu – og vil sérstaklega benda á eftirfarandi klausu til skýringar á 4. mgr. um rétt almennings til þess að ferðast um landið:

Í 4. mgr. er fjallað um svokallaðan almannarétt, þ.e. rétt almennings til að ferðast um landið í lögmætum tilgangi. Til almannaréttar er horft sem félagslegrar náttúruverndar, þ.e. að menn eigi rétt á að njóta náttúru landsins. Í nútímasamfélagi er mikilvægasti þáttur almannarétt­ arins líklega sá sem felst í möguleikanum á að fara um landið og hafa þar viðstöðu til að njóta útivistar í náttúrunni og leita þangað kyrrðar og næðis. Almannaréttur hefur verið skilgreind­ ur hér á landi frá fornu fari og er nú mælt fyrir um hann í náttúruverndarlögum nr. 44/1999. Ákvæði um almannarétt tilheyra réttarsögu Íslendinga og var slíkar greinar t.d. að finna í lagabálkum eins og Grágás og Jónsbók. Um almannarétt er getið í Skýrslu stjórnlaganefndar og m.a. tekið fram að þrátt fyrir að getið væri um slíkan rétt í lögum mætti segja að hann mætti sín lítils ef til árekstra kæmi við stjórnarskrárverndaðan rétt eins og eignarrétt landeiganda.

Almannaréttinum fylgja skyldur til góðrar umgengni og tillitssemi gagnvart landeigendum, öðrum ferðamönnum og ekki síst náttúrunni sjálfri. Orðalagið í lögmætum tilgangi vísar fyrst og fremst til takmörkunar á réttindum almennings gagnvart réttindum landeigenda. Með því endurspeglast að í ákvæðinu vegast á hagsmunir almennings og landeigenda. Líta verður á rétt almennings til frjálsrar farar um eignarlönd sem almenna takmörkun á eignarheimildum landeiganda, þ.e. heimildinni til að meina öðrum aðgang og not af eign sinni. Þá takmarkast almannarétturinn við ferðamáta sem ekki valda spjöllum á landinu og veitir fólki ekki al­mennan rétt til farar á vélknúnum ökutækjum um fjöll og firnindi utan skipulagðs vegakerfis.

Hvað finnst ykkur; er þetta nóg að gert?

* Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 78-82).

Í 32. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Dýrmætar þjóðareignir sem heyra til íslenskum menningararfi, svo sem þjóðminjar og fornhandrit, má hvorki eyðileggja né afhenda til varanlegrar eignar eða afnota, selja eða veðsetja.

Þetta er nýmæli enda segir ekkert um þetta í gildandi stjórnarskrá – en hún er að stofni til frá 1874.

Ný handritadeila?

Ákvæðið er að margra mati mjög mikilvægt í ljósi sögunnar en var nokkuð umdeilt innan stjórnlagaráðs – eins og sjá má af umræðum á opnum fundum ráðsins og væntanlega af fundargerðum nefndar auk skýringa með frumvarpinu. Í ráðinu bar einkum á áhyggjum af að með slíku ákvæði yrði efnt til ófriðar við Dani vegna „eignarhalds“ á fornhandritum sem þeir afhentu okkur fyrir fjórum áratugum til vörslu eftir áratugabaráttu hérlendis og áralangar pólitískar og lögfræðilegar deilur í Danmörku.

Niðurstaðan varð þó þessi – í fullkominni sátt, 25:0, eins og um önnur ákvæði – að kveða á um að með dýrmætar þjóðareignir

sem heyra til íslenskum menningararfi

mætti ekki fara með eins og aðrar „eignir“, þ.e. hvorki

eyðileggja né afhenda til varanlegrar eignar eða afnota, selja eða veðsetja.

Sem dæmi um slíkar þjóðareignir eru nefnd

þjóðminjar og fornhandrit,

Vandséð er að til deilna eða álitamála gagnvart Dönum komi vegna þessa enda er ljóst að orðalagið „þjóðareignir sem heyra til íslenskum menningararfi“ er einmitt skilyrt að þessu leyti og auk þess frekar menningarbundið en lögfræðilegt og á ekki að skapa þjóðréttardeilur.

Ljóst er af ákvæðinu að ekkert bannar lán á menningarverðmætum til annarra landa eins og algengt er að gert sé vegna sýninga eða rannsókna.

Svipað og um náttúruauðlindir

Hitt er annað að réttarreglan er áþekk þeirri sem sett er í 1. mgr. 34. gr. frumvarpsins um þjóðareign á náttúruauðlindum – sem hvorki má afhenda til eignar eða varanlegra afnota né veðsetja. Sá er munurinn á þeim og eiginlegum ríkiseignum að ríkiseignir má einmitt selja, veðsetja o.s.frv. eftir ákveðnum formreglum eins og síðar verður vikið að.

* Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 77-78).

Í 31. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Herskyldu má aldrei í lög leiða.

Í gildandi stjórnarskrá segir ekkert um þetta – og því er  um að ræða stjórnskipulegt nýmæli þó að sögulega sé svo ekki og pólitískt sé væntanlega mikil sátt um að halda sig við þá stefnu sem hér er áréttuð, sbr. m.a. erindi sem bárust stjórnlagaráði um þetta atriði. Í því sambandi má benda á að við stofnun fullvalda ríkis á Íslandi 1. desember 1918 var ákveðið að Ísland skyldi ávallt vera hlutlaust; frá því var að vísu strax vikið aðeins 3 áratugum síðar, við aðildina að NATÓ, fimm árum eftir lýðveldisstofnun og sambandsslit við Danmörku.

Ákvæðið bannar þó einungis skylduher, þ.e. að íslenskir ríkisborgarar eða aðrir verði skyldaðir til að þjóna í her. Ekkert er því til fyrirstöðu að stjórnvöld komi á fót formlegum sjálfboðaliðaher eða að þær aðstæður skapist að óformlegur sjálfboðaliðaher taki til starfa ef svo ólíklega færi að til þess þyrfti að koma.

* Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 76-77).

Í 30. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er kveðið á um tvær – væntanlega óumdeildar – meginreglur réttarríkja til viðbótar, þ.e. um

• að refsing verði ekki ákveðin nema með lögum (l. nulla poena sine lege) og
• að afturvirkar ákvarðanir um refsinæmi séu óheimilar:

Engum verður gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum þegar hún átti sér stað, eða má fullkomlega jafna til þeirrar háttsemi. Viðurlög mega ekki verða þyngri en þá voru leyfð í lögum.

Sambærilegt og um skatta!

Sambærilega reglu er að finna bæði í gildandi stjórnarskrá og stjórnarskrárfrumvarpinu um skatta – þó að ólíku sé saman að jafna og ólík skilyrði gildi að öðru leyti um skattálagningu og um refsiákvarðanir.

Efnislega óbreytt

Í gildandi stjórnarskrá er að finna orðrétt sama ákvæði í fyrri málslið nema hvað orðunum „á þeim tíma þegar“ er breytt í „þegar“ auk þess sem orðalagi síðari málsliðar er breytt örlítið í nútímaátt – eða öllu heldur dregið úr þunglamalegu lagamáli og mannamál sett í staðinn enda er þetta ákvæði aðeins 16 ára gamalt í stjórnarskránni.

Fullkomin lögjöfnun er það nefnt sem heimilað er sem frávik frá reglunni um að refsiverð háttsemi sé tilgreind í lögum – þ.e. ef önnur háttsemi er nákvæmlega sambærileg, ef svo má segja.

Sögulega ekki án undantekninga

Um er að ræða rótgrónar, ríkar og óumdeildar meginreglur sem kenndar munu hafa verið í lagaskólum frá upphafi.

Engu að síður hafa reglurnar – sem óskráðar meginreglur – ekki verið undantekningarlausar. Þannig ákváðu t.d. bæði Danir og Norðmenn undantekningar frá meginreglunni um bann við afturvirkni afturvirkra refsinga er þeir settu eftir lok síðari heimsstyrjaldar afturvirk refsilög í kjölfar hersetu Þjóðverja 1940-1945 – m.a. um dauðarefsingu – vegna samstarfs við hersetuveldið og annars sem gekk gegn þjóðarhag; þar stóðu Norðmenn að mínu mati siðferðilega sterkar en Danir þar sem þeir börðust harðar og lengur gegn innrás Þjóðverja, fluttu ríkisstjórn og konung úr landi í stríðinu og unnu ekki með Þjóðverjum eins og danska ríkisstjórnin gerði lengst af – eða allt til 29. ágúst 1943 en það var um hálfu ári eftir að Þjóðverjar biðu afdrifaríkan ósigur við Stalingrad í febrúar 1943.

* Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 76).