Í 10. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Öllum skal tryggð mannhelgi og vernd gegn hvers kyns ofbeldi, svo sem kynferðisofbeldi, innan heimilis og utan.

Hér er sjálfsögð skylda lögð á ríkið – alla handhafa ríkisvalds

• löggjafann,
• handhafa framkvæmdarvalds (t.d. lögreglu) og
• handhafa dómsvalds –

til þess að vernda borgarana gegn einni af elstu hættunum sem að þeim beinist – einkum áður en ríki tekur á sig mynd eða nær þroska.

Feminisminn skýr

Sem yfirlýstur feministi og 3ja barna faðir er ég stoltur af því að eiga þátt í því að æðstu lög landsins muni tiltaka að mannhelgi innan veggja heimilisins er ekki síður verndarandlag en það sem stundum er nefnt „tilefnislaust“ ofbeldi eða árásir af hálfu óþekktra gerenda, utan heimilis. Staðreyndin er sú að alvarlegasta ofbeldið – sé litið til stöðu geranda, tengsla hans við þolanda og jafnvel eðilslægs trúnaðarsambands, t.d. í kennslu- eða trúarsamskiptum, svo og til afleiðinga á þolanda, líkamlega og andlega – á sér stað í nánum tengslum, jafnvel innan fjölskyldu og jafnvel innan veggja heimilis – sem stjórnarskráin hefur tryggt friðhelgi í 137 ár.

Líta ber til þess að þegar við ferðumst utan okkar nánasta umhverfis og heimilis erum við ekki eðlislægt eins örugg með okkur og heima; heima ættum við að vera öruggust!

Á að nefna eina tegund ofbeldis?

Aðeins var rætt innan ráðsins hvort nefna ætti kynferðisofbeldi sérstaklega; ég var eindregið þeirrar skoðunar enda beinist það gjarnan að einstaklingum sem standa andlega eða líkamlega veikar að vígi en gerandinn – auk þess sem að ofan greinir um trúnaðarsamband og traust, svo sem innan veggja heimilis.

Full ástæða er því til þess að mínu mati – í ljósi réttarframkvæmdar undanfarna áratugi, þjóðfélagsumræðu undanfarin ár og atburða undanfarna mánuði til þess að nefna bæði kynferðisofbeldi og heimilisofbeldi sérstaklega í stjórnarskrá.

Ein af þeim greinum í stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs, sem ég er hvað ánægðastur með, er 9. gr. sem hljóðar svo:

Yfirvöldum ber ætíð að vernda borgarana gegn mannréttindabrotum, hvort heldur sem brotin eru af völdum handhafa ríkisvalds eða annarra.

Í stuttu máli – og vonandi á mannamáli – er þessu ákvæði ætlað að stuðla að því að mannréttindi borgaranna séu ekki aðeins virt af hálfu ríkisins, sem í öndverðu var sá aðili sem ógnaði þeim helst, þ.e. af handhöfum ríkisvalds (upphaflega einvaldra konunga) – heldur einnig af hálfu annarra.

Mesta ógn gegn mannréttindum frá einkaaðilum

Eins og ég benti á í stjórnlagaráði, er ég rökstuddi þörfina fyrir ákvæði á borð við þetta, eru sterkustu – og þar með oft hættulegustu – andstæðingar frelsis og réttinda borgaranna ekki alltaf ríkið eða aðrir opinberir aðilar; á háskólafyrirlestri sem ég tók þátt í fyrir nokkrum árum sem talsmaður neytenda benti ég á að af 100 stærstu efnahagsheildum heimsins væru 51 fyrirtæki eða samsteypur en aðeins 49 fullvalda ríki. Á Vesturlöndum eiga neytendur, launafólk og borgararnir oft frekar undir högg að sækja gagnvart einkaréttarlegum lögaðilum, svo sem fyrirtækjum og hagsmunasamtökum þeirra, en vegna opinberra aðila – enda gilda um þá margvíslegar lagareglur sem leggja þeim ríkar skyldur á herðar og tryggja réttindi borgaranna.

Í samskiptum við einkaaðila eiga borgararnir oft lakari vernd – a.m.k. í raun.

„Lárétt þriðjamannsréttindi“

Þróaðar hafa verið kenningar í stjórnlaga- og mannréttindafræðum um að mannréttindi gildi ekki aðeins „lóðrétt“ í samskiptum ríkis og borgara heldur einnig í sumum tilvikum einnig „lárétt“ milli borgaranna og annarra einkaaðila (þriðju aðila), ekki síst gagnvart sterkari aðilum á borð við fyrirtæki og hagsmunasamtök. Mér – eins og fleirum í stjórnlagaráði sem unnu saman að því að orða þetta ákvæði – fannst ekki rétt að treysta á fræðikenningar nú þegar fulltrúar almennings fengu loks í fyrsta skipti í 160 ár tækifæri til þess að leggja til framtíðar stjórnskipun Íslands án beinnar milligöngu stjórnmálaflokka, embættismannakerfis og hagsmunaafla.

Þetta ákvæði – sem vonandi verður innan tíðar hluti framtíðarstjórnarskrár Íslands – er því að mínu mati ótrúlega mikilvægt þótt fáort sé; það felur í sér að yfirvöld eigi „ætíð“ að vernda borgarana gegn því að brotið sé gegn mannréttindum þeirra – ekki aðeins

• með þeirri „neikvæðu“ skyldu að halda aftur af sér við slík brot sjálft (t.d. með því að dómarar endurmeti athafnir lögreglu eða að dómstólar hnekki lögum sem brjóta gegn mannréttindum) eða
• með þeirri „jákvæðu“ skyldu að tryggja aðstæður til félagslegra réttinda (svo sem nægar fjárveitingar svo að skólaskyldu eða þörfum fatlaða sé sinnt eins og vera ber)

heldur líka ef „brotin eru af völdum […] annarra.“

Skörun við 5. gr.?

Eins og ég gat um í pistli mínum fyrir fjórum dögum um 5. gr. er hugsanlegt að einhver skörun sé á milli þeirrar greinar og 9. gr. en 5. gr. virðist þó frekar lúta að virðingu við stjórnarskrána almennt og þeim „jákvæðu“ skyldum handhafa ríkisvalds sem að framan greinir.

Í 8. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er að finna ákvæði sem hafði marga stuðningsmenn innan og utan stjórnlagaráðs og líklega fáa andmælendur nema hvað sumum fannst slíkt ákvæði ekki alveg nægilega „konkret“ til að vera í stjórnarskrá:

Öllum skal tryggður réttur til að lifa með reisn. Margbreytileiki mannlífsins skal virtur í hvívetna.

Mannleg reisn er friðhelg

Fyrirmynd fyrri málsliðarins um réttinn til að lifa með reisn er m.a. sótt í 1. gr. þýsku stjórnarskrárinnar, sem á sér allmarga aðdáendur meðal ráðsliða sem fleiri, en þar segir að mannleg reisn sé friðhelg; atburðir í síðari heimsstyrjöldinni og fyrir hana voru vitaskuld brýnt tilefni til þess að hefja ný stjórnskipunarlög á slíkri grunnreglu.

Þó að það sé ekki tekið fram í þessu ákvæði (eins og gert er í mörgum öðrum frumvarpsákvæðum um að tryggja skuli tiltekin markmið með lögum) felast í orðalaginu um að öllum skuli tryggður réttur til að lifa með reisn samsvarandi skyldur á hendur mörgum aðilum, svo sem

• löggjafanum,
• handhöfum framkvæmdarvald,
• eftir atvikum handhöfum dómsvalds og
• ekki síst handhöfum fjárstjórnarvaldsins – þ.e. Alþingi og sveitarstjórnum –
• svo og eftir atvikum á hendur öðrum, sbr. t.d. 5. gr. og 9. gr.

Virða skal fjölbreytileika mannlífsins

Síðari málsliðurinn um að virða margbreytileika mannlífsins finnst mér sérstök ástæða til þess að árétta í kjölfar hinsegin daga og ekki síst eftir fjöldamorðin í Noregi 22. júlí sl. og nær 10 árum eftir árásirnar á Tvíburaturnana 11. september 2001. Væntanlega þarf ekki að fjölyrða um það.

Í 7. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Allir hafa meðfæddan rétt til lífs.

Takmörkuð lagaleg merking

Þetta ákvæði felur í sér nýmæli í stjórnarskrá og í lögum en hefur e.t.v. ekki mikla sjálfstæða lagalega merkingu; ekki er þar með sagt að ákvæðið sé merkingarlaust.

Fyrirvarinn um meðfæddan rétt tekur nefnilega væntanlega fyrir þann möguleika að fóstureyðingarlöggjöf verði skýrð með hliðsjón af slíku stjórnarskrárákvæði, þ.e.a.s. þannig að heimildir til fóstureyðinga yrðu takmarkaðar með vísan til þessa ákvæðis auk þess sem íslenskir dómstólar ganga tæplega inn á svið sem löggjafinn er talinn færari til þess að meta út frá sínu lýðræðislega umboði. Ekki er því hægt að búast við að dómstólar beiti slíku ákvæði til þess að hnekkja lögum eins og t.a.m. hefur gerst í bandarísku réttarkerfi.

Fóstur hafa raunar verið talin njóta skilyrtra lagaréttinda enda þótt fullt rétthæfi (eins og það er kallað í lögfræði) manna sé ekki talið fyrir hendi fyrr en við fæðingu.

Félagsleg áhrif

Pólitísk merking þessa ákvæðis – t.d. gagnvart fötluðum – getur hins vegar verið nokkur enda er lögum og ekki síst stjórnarskrárákvæðum stundum ætluð þýðing þó að þau hafi ekki augljós bein réttaráhrif. Þannig getur verið að ákvæðið hafi félagslega og siðferðilega þýðingu fyrir löggjöf og jafnvel áhrif á lögskýringu og úrlausnir dómstóla og annarra. Þá er líklegt að slíkt stjórnarskrárákvæði muni hafa mótandi áhrif á löggjafann við stefnumörkun í málefnum er varða líf og dauða – en þegar ákvæðið kom til umræðu (bæði við lokaumræðu um frumvarpið og breytingartillögur og við gerð áfangaskjals fyrr í sumar) ræddu sumir stjórnlagaráðsliðar um réttinn til þess að fá að deyja með sæmd í tengslum við slíkt ákvæði.

Álitamál

Lítið verður þó fullyrt um hugsanleg áhrif ákvæðisins auk þess sem greinargerð með ákvæðinu hefur enn ekki litið dagsins ljós.

Ég viðurkenni að ákvæðið er álitamál enda var það líklega það atriði í 114 greina stjórnarskrárfrumvarpi okkar í stjórnlagaráði sem ég var mest í vafa um hvort ég ætti að styðja eður ei – en ég hafði einsett mér að taka afstöðu í öllum efnislegum álitaefnum. Í fyrsta lagi kom ákvæðið mjög seint fram sem breytingartillaga og fékk því ekki sömu meðferð í nefnd og flest önnur ákvæði. Í öðru lagi var breytingartillagan og greinargerðin ekki einhlít hvað varðar lagalega merkingu. Í þriðja lagi er ég efins um hvort stjórnarskrá á að taka á svo persónulegum málum sem málefni lífs og dauða eru – sem e.t.v. hentar betur að fjalla um í almennri löggjöf og eftir atvikum eftir gildum og siðrænum viðhorfum hvers og eins. Loks hef ég í fjórða lagi lengi verið efins um þær ríku heimildir sem íslensk lög og lagaframkvæmd fela í sér hvað varðar fóstureyðingar, einkum af svonefndum félagslegum ástæðum – en það er afstaða sem erfitt er að hafa ef maður er yfirlýstur feministi.

Vel fer á að skrifa stuttlega um jafnræðisregluna í 6. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs nú í dag, 6. ágúst, þegar Hinsegin dagar standa sem hæst – en eitt helsta nýmælið í væntanlegri stjórnarskrá, ef að líkum lætur, er – eins og ég lofaði í kosningabaráttu minni í haust svo sem fjölmargir aðrir – að kynhneigð er nú í fyrsta skipti nefnd sem eitt af þeim atriðum sem er ólögmætur grundvöllur til þess að mismuna fólki.

Málefnalegur mismunur er heimill (og jafnvel skylda) en ómálefnaleg mismunun bönnuð

Ég orða þetta meðvitað svona þar sem fjöldi atriða er lögmætur grundvöllur „mismununar.“ T.a.m. má „mismuna“ eftir hæfileikum, t.d. við ráðningar í opinber störf – og er raunar skylda samkvæmt gildandi lögum og sama stjórnarskrárfrumvarpi (sjá 2. mgr. 96. gr.); til er doktorsritgerð á dönsku um að stjórnsýslan gangi út á að „mismuna.“

• Þeir sem eiga börn fá barnabætur,
• þær sem eru aldraðar fá lífeyri,
• þau sem eru í námi fá námslán o.s.frv.

Álitamálið er hvaða atriði eru lögmæt ástæða mismunandi meðhöndlunar (og einkum hver eru ólögmætur grundvöllur mismunandi niðurstöðu) en slíkur mismunur felur einmitt ekki í sér óheimila mismunun. Sem dæmi má nefna að ekki er heimilt að afgreiða umsóknir eftir háralit (sem er ekki algeng ástæða mismununar – og því ekki nefnd í jafnræðisreglum) eða húðlit (sem hefur sögulega verið notað sem rök fyrir mismunun – og því gjarnan nefnd í jafnræðisákvæðum stjórnarskráa og mannréttindasáttmála).

Lengri upptaling

Ákvæðið hljóðar svo:

Öll erum við jöfn fyrir lögum og skulum njóta mannréttinda án mismununar, svo sem vegna kynferðis, aldurs, arfgerðar, búsetu, efnahags, fötlunar, kynhneigðar, kynþáttar, litarháttar, skoðana, stjórnmálatengsla, trúarbragða, tungumáls, uppruna, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.

Um síðari málsgreinina fjölyrði ég ekki – en svara gjarnan í athugasemdadálki – enda er hún óbreytt frá gildandi stjórnarskrá þar sem kynjajafnrétti er áréttað í síðari málsgrein 65. gr. í gildandi stjórnarskrá (þó að sumir teljast það felast í almennu jafnræðisreglunni í fyrri málsgrein).

Sjálfsagt er að nefna fötlun – eins og fram er komið.

Óheimilt að mismuna vegna aldurs og búsetu

Nýmælin – auk kynhneigðar, eins og að framan getur – felast einkum í aldri og búsetu – sem ég barðist sérstaklega fyrir að tilgreind yrðu vegna bakgrunns míns sem fyrrvarandi framkvæmdarstjóri og lögmaður heildarsamtaka launafólks og sem landsbyggðarmaður; var ég hissa hvað þau atriði mættu lítilli andstöðu innan ráðins og fengu fyrir vikið minni umræðu en ella – en ég er tilbúinn til þess að rökstyðja þessar viðbætur ef óskað er.

Önnur atriði!

Undir lok vinnu stjórnlagaráðs var stungið upp á „kynvitund“ til viðbótar við þau atriði sem ekki má mismuna út af; sjálfur var ég í vafa en studdi ekki þar sem

• tillagan kom mjög seint fram,
• ég taldi nóg að gert með þá upptalningu sem komin var,
• flest atriðin í upptalningunni er hlutlægari en þetta fremur nýja hugtak,
• hugtakið er nýtt og lítt þekkt meðal almennings og fræðimanna utan þröngs sviðs,
• ekki voru tilgreindir atburðir sem bentu til mismununar á grundvelli kynvitundar,
• staða að öðru leyti nær til kynvitundar eftir atvikum eins og til annars

Hvort – ekki hvað!

Aðalágreiningurinn innan stjórnlagaráðs laut ekki að því hvaða tilvik ætti að tilgreina sem óheimilan grundvöll mismununar – heldur hvort telja ætti upp „endalaust“ þau atriði sem ekki mætti mismuna útaf eða hvort setja ætti punkt á eftir „án mismununar“ eins 0g nokkrir innan ráðsins vildu; við héldum okkur við umdeilanlega lagahefð okkar að telja upp helstu atriðin sem hafa sögulega verið grundvöllur mismununar. Ég studdi það heilshugar enda veit ég að Reykvíkingum og Raufarhafnarbúum er sjaldan mismunað vegna  uppruna en öðru máli gegnir um þá sem hafa aðra trú, annan húðlit eða aðra kynhneigð en sá meirihluti sem fyrir er.

„Öll erum við jöfn…“

Annað nýmæli felst í því að þetta eina ákvæði – en sem betur fer að mínu mati ekki önnur – er sett fram í 1. persónu (við) í stað 3. persónu auk þess sem hvorugkyn er notað en þetta var spyrt saman til þess að árétta að þjóðin væri að setja sér samfélagssáttmála og í því skyni að árétta að karlar eru ekki einu viðföngin og heldur ekki lengur aðal“mennirnir“ á svæðinu. Ég studdi þessa nýbreytni en dró mörkin við aðalmannréttindaregluna – jafnræðið  – og lagðist gegn því að fleiri mannréttindaákvæði yrðu orðuð svona; þar er því talað um „alla“ frekar en allar eða okkur öll!

Stjórnmálatengsl óheimil ástæða mismununar

Merkasta nýmælið – og það sem mér þykir vænst um, þar sem ég stakk upphaflega upp á því – er að óheimilt verður samkvæmt nýrri stjórnarskrá, taki hún gildi, að mismuna á grundvelli stjórnmálatengsla; þetta var umdeilt innan ráðsins eins og sjá má á upptökum af ráðsfundum – en varð samt ofan á enda vita allir sem hafa kynnt sér þjóðmálasögu Íslendinga á síðustu öld að full ástæða er til þess að hindra að fólki sé refsað eða umbunað vegna tengsla svið stjórnmálaöfl; af þeim ástæðum var hafnað málefnalegum mótrökum að hugtakið skoðanir næðu yfir það sama – eins og líklega er talið í siðuðum ríkjum.

Þess má að lokum geta að jafnræðisreglunni var slegið fastri í stjórnskipun Íslands þegar árið 1992 – þremur árum áður en reglan var sett á blað 1995 við endurskoðun mannréttindakafla gildandi stjórnarskrár – er Hæstiréttur dæmdi ólögmæta mismunuun þegar ríkisstjórn og Alþingi höfðu tekið af háskólafólki umsamdar kjarabætur í nafni heildarhagsmuna. Reglan var því til, óskráð, áður en hún var fest í stjórnarskrána.

Í 5. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er að finna nýmæli – sem ekki er að finna í gildandi stjórnarskrá.

Skýra má 1. mgr. í samhengi við 9. gr.

Þar sem ákvæðið kom fremur seint fram og greinargerð með því (eins og frumvarpinu öllu) er í vinnslu verður samhengi þessa ákvæðis við 9. gr. frumvarpsins væntanlega betur skýrt síðar.

Ákvæð 5. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins hljóðar svo:

Stjórnvöldum ber að tryggja að allir fái notið þeirra réttinda og þess frelsis sem í þessari stjórnarskrá felast.

Allir skulu virða stjórnarskrá þessa í hvívetna, sem og þau lög, skyldur og réttindi sem af henni leiða.

Fyrri málsgreininni er væntanlega ætlað að árétta að stjórnarskrá feli ekki aðeins í sér takmarkanir við afskiptum ríkisins af borgurunum heldur einnig að stjórnvöldum beri að tryggja með „jákvæðum“ hætti og beinum aðgerðum eftir atvikum að borgararnir fái notið stjórnarskrárvarinna mannréttinda og frelsis – en það er, sem sagt, öðrum þræði markmiðið með 9. gr. sem ég mun fjalla um 9. ágúst nk.

Virðing allra við stjórnarskrá áréttuð

Síðari málsgreinin er í betri takti við fyrirsögnina – „Skyldur borgaranna“ – en oft er kallað eftir því að stjórnarskrá fjalli ekki aðeins um stjórnskipulag og æðstu stofnanir ríkisins og réttindi borgaranna enda leiði af réttindum skyldur og að samhengi verði að vera milli réttinda og skyldna; sömuleiðis var það leiðarstef í störfum stjórnlagaráðs að samhengi væri milli valda og ábyrgðar. Hér er bætt úr því og tel ég fara vel á því að fjalla um skyldur allra og virðingu við stjórnarskrána svo framarlega, í undirstöðukafla.

Þá tel ég kost að bæði sé rætt um stjórnarskrána og afleiddar reglur í 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins eins og mikilvægt er jafnan í stjórnskipunarrétti og t.a.m. mjög ríkjandi í Evrópurétti.

Loks er þetta mikilvæg markmiðs- eða vísiregla þara sem ekki náðist nægur stuðningur við að setja beint viðurlagaákvæði í stjórnarskrárfrumvarpið eða annað sem tæki beinlínis á því að brotum gegn stjórnarskrá fylgdu einhverjar afleiðingar eins og ég tel mikilvægt að árétta; hér segir þó að allir skuli virða stjórnarskrána og afleidd lög, réttindi og skyldur – og nær það ekki aðeins til borgaranna eins og fyrirsögnin gefur til kynna heldur einnig til handhafa ríkisvalds eins og upphaflega var tilgangurinn með mannréttindaákvæðum og, síðast en ekki síst, til lögaðila, svo sem fyrirtækja og hagsmunaaðila – sem voru raunar aðalmarkhópurinn er ég barðist fyrir því að fá inn ákvæði 9. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins sem ég fjalla nánar um eftir fjóra daga.

„Lárétt þriðjamannsáhrif“?

Eins og þá verður fjallað nánar um má segja að 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins feli einnig í sér vísbendingu um „lárétt“ áhrif stjórnarskrár eða svonefnd „þriðjamannsáhrif,“ þ.e. ekki aðeins milli borgaranna og ríkisins („lóðrétt“ áhrif) heldur einnig milli borgaranna innbyrðis og gagnvart lögaðilum.

Í 4. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Rétt til íslensks ríkisfangs öðlast þeir sem eiga foreldri með íslenskt ríkisfang. Ríkisborgararéttur verður að öðru leyti veittur samkvæmt lögum.

Engan má svipta íslenskum ríkisborgararétti.

Íslenskum ríkisborgara verður ekki meinað að koma til landsins né verður honum vísað úr landi. Með lögum skal skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér, svo og fyrir hvaða sakir sé hægt að vísa þeim úr landi.

Þetta ákvæði 4. gr. varð einnig meira álitamál en ég átti von á. Í gildandi stjórnarskrá er fjallað um ríkisborgararétt með þeim hætti að löggjafinn ákveði hverjir séu eða verði ríkisborgarar; aðeins er formreglu þar að finna – en enga efnisreglu. Löggjafinn ákveður þannig ríkisborgararétt – annað hvort almennt eða með sérstökum lögum.

Tvö mikilvæg nýmæli er því að finna í þessu stjórnarskrárfrumvarpi:

1. Sett er inn efnisregla um að ætterni veiti ríkisborgararétt á Íslandi.
2. Fellt er brott ákvæði um að íslenskur ríkisborgari gæti misst rétt sinn sem slíkur ef hann samþykki að gerast ríkisborgari í öðru ríki; ástæðan er vafalaust sú að nú er ekki sama hætta á ófriði milli ríkja og að sjálfsagt sé að stuðla að friði og flæði milli þjóða.

Hins vegar felldi stjórnlagaráð breytingartillögu um að fólk gæti [sjálfkrafa samkvæmt stjórnarskrá] öðlast ríkisborgararétt hérlendis með því að fæðast hér (l. jus soli). Þannig er  haldið fast í þá meginreglu (l. jus sanguinis) að ætterni frekar en fæðingarstaður sé ráðandi  um ríkisfang. [Ekkert er hins vegar því til fyrirstöðu að lög kveði á um slíkan rétt við fæðingu í landinu.]

Þessu má þó [sem sagt] breyta með lögum, ákveði Alþingi annað.

Í 3. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins segir:

Íslenskt landsvæði er eitt og óskipt. Mörk íslenskrar landhelgi, lofthelgi og efnahagslögsögu skulu ákveðin með lögum.

Um þetta er lítið fjallað í gildandi stjórnarskrá þó að vikið sé að landi og landhelgi þar í öðru sambandi.

Fyrri málsliðurinn á m.a. að árétta einingu ríkisins þannig að tiltekinn hluti landsins verði ekki skilinn frá Íslandi. Þá gæti hluti íbúa ekki „lýst yfir sjálfstæði“ eins og fyrir kom á 20. öld í stærri og síður einsleitum ríkjum, t.d. í Evrópu. Til slíkra breytinga þyrfti m.ö.o. stjórnarsrkrárbreytingu.

Síðari málsliðurinn er ekki alveg tilefnislaus enda var fyrsta útfærsla landhelginnar fyrir um 60 árum formlega ákveðin í reglugerð af ráðherra en nú þykir það sjálfsögð regla í stjórnlagafræði að meiri háttar ákvarðanir handhafa ríkisvalds séu teknar með lögum – ef ekki stjórnarskrárbreytingu, sbr. fyrri málsliðinn.

Þessi grein í nýja stjórnarskrárfrumvarpinu okkar kom mér aðeins á óvart að því leyti hvað mikill ágreiningur varð um hana í ferlinu en ég taldi hana nokkuð sjálfsagða – þ.e. að telja upp helstu handhafa ríkisvalds – fyrir utan að þarna hefði að mínu mati gjarnan mátt tilgreina tvo mikilvæga þætti ríkisvalds sem fram koma síðar í stjórnarskránni og gleymast oft af fræðimönnum, leikmönnum og leikendum – þrátt fyrir mikilvægi þeirra og þá staðreynd að þeir felast ekki í löggjafarvaldinu, þ.e.a.s.

• fjárstjórnarvaldið (vald til þess að leggja á skatta, með lögum, og til þess að ráðstafa fé ríkisins með svonefndum fjárlögum) og
• eftirlitsvald þjóðþingsins með handhöfum og handhöfn framkvæmdarvalds.

Eitthvað fleira?

M.ö.o. tel ég að tilgreina hefði mátt fleiri valdþætti en þessa þrjá sígildu (og nokkuð úreltu skiptingu) frá Montesquieu fyrir nokkrum öldum:

• löggjafarvald,
• framkvæmdarvald og
• dómsvald.

Huggun er harmi gegn að í 37. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins er tekið fram að Alþingi fari með löggjafarvald og „fjárstjórnarvald ríkisins“ og hafi „eftirlit með framkvæmdarvaldinu“ eins og nánar sé tilgreint í stjórnarskránni og öðrum lögum.

Ákvæðið hljóðar svo í 2. gr. í tillögu stjórnlagaráðs:

Alþingi fer með löggjafarvaldið í umboði þjóðarinnar.

Forseti Íslands, ráðherrar og ríkisstjórn og önnur stjórnvöld fara með framkvæmdarvaldið.

Hæstiréttur Íslands og aðrir dómstólar fara með dómsvaldið.

Hvað með þjóðina?

Nokkur samstaða var að tilgreina þjóðina sem umboðsgjafa mikilvægasta þjóðfélagsvaldsins – löggjafarvalds – og til greina kom (eins og uppástungur bárust um og fyrirmyndir eru að) að tilgreina þjóðina sem upphaf alls ríkisvalds. Ofan á varð þó að tilgreina þjóðina aðeins sem umboðsgjafa löggjafarvalds þar eð hún hefur samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu hlutdeild í því í krafti beins lýðræðis sem síðar verður vikið að; handhöfn framkvæmdarvalds, dómsvalds og fjárstjórnarvalds er hins vegar hjá fulltrúum þjóðarinnar, rétt skipuðum eða -kjörnum. Hlutdeild í eftirlitsvaldinu hefur þjóðin hins vegar óumdeilanlega – einkum í krafti góðra fjölmiðla sem stjórnarskrárfrumvarpið leitast við að stuðla að.

Hlutverk forseta Íslands

Helstu átökin innan stjórnlagaráðs – m.a. fyrir þrýsting frá fræðimönnum og öðrum – lutu að því að forseti Íslands skyldi tilgreindur sem handhafi löggjafarvalds og framkvæmdarvalds eins og í gildandi stjórnarskrá.

Fallist var á hið síðarnefnda með þeim gildu rökum að forseti Íslands staðfestir samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu nokkrar mikilvægar stjórnarathafnir án þess þó að teljast „leppur“ eða stimpilpúði ríkisstjórnar, sbr. 46. og 73. gr. um störf þingsins, 90. gr. um myndun ríkisstjórnar og 3. mgr. 96. gr. um skipun æðstu embættismanna réttarkerfisins; þetta eru þó að nokkru leyti dæmigerðar þjóðhöfðingaskyldur (d. prerogativ) en ekki hefðbundnar athafnir handhafa framkvæmdarvalds.

Hinu síðarnefnda – að nefna forseta Íslands sem handhafa löggjafarvalds ásamt Alþingi var hins vegar hafnað – af tveimur meginástæðum. Annars vegar þótti að mínu mati rétt að skyggja ekki á Alþingi sem aðalhandhafa – og framvegis jafnvel eina handhafa – löggjafarvaldsins og auk þess hefur forseti hvorki nú né samkvæmt þessu stjórnarskrárfrumvarpi frestandi löggjafarvald – heldur einungis málskotsrétt, sem þó er óskertur frá 26. gr. gildandi stjórnarskrár, sbr. 60. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins. Hins vegar eru numin úr frumvarpinu reglur gildandi stjórnarskrár um að forseti skrifi upp á tillögur ríkisstjórnar að frumvörpum sem leggja á fyrir Alþingi og ekki síður 28. gr. um útgáfu bráðabirgðalaga sem forseti Íslands staðfestir formlega og eru nú aflögð sem réttarheimild samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs (eins og vert væri að fjalla um í sérstökum pistli); í þessum ákvæðum fólst handhöfn löggjafarvalds sem ekki verður lengur við lýði verði frumvarp okkar að stjórnarskrá.

Í nýju stjórnarskrártillögunni frá stjórnlagaráði segir í 1. gr.:

Ísland er lýðveldi með þingræðisstjórn.

Í þessu felst augljóslega engin breyting – enda hefur Ísland

• verið lýðveldi frá 1944 er konungssambandi við Danmörku var slitið – en í lýðveldi felst aðeins að þjóðhöfðinginn er forseti eða annar þjóðkjörinn (eða í sumum tilvikum þingkjörinn) forystumaður – svo sem forseti – þ.e.a.s. þjóðhöfðingi er ekki konungborinn.
• búið við þingræði frá 1904 er við fengum okkar fyrstu „heimastjórn“ – en í þingræði felst að rikisstjórn þarf að styðjast við meirihluta þjóðþingsins eða getur a.m.k. ekki setið ef henni er vottað vantraust á þjóðþinginu; vantraustsstillaga hefur ekki verið samþykkt á Alþingi í mannsaldur eða meira.

Í gildandi stjórnarskrá segir í 1. gr.:

Ísland er lýðveldi með þingbundinni stjórn.

Gildandi ákvæði hefur verið talið fela í sér hið sama og framangreint ákvæði í væntanlegri stjórnarskrá enda styður stjórnskipunarhefð þann skilning á orðalaginu þingbundin stjórn. Stjórnlagaráð taldi engu að síður til bóta að taka beint fram að þingræði ríki á Íslandi enda hafa bæði fræðimenn hvatt til þess og leikmenn oft fundið að því að erfitt væri að skilja stjórnarskrána við yfirlestur. Í þessu felst einnig að stjórnlagaráð var nokkuð einhuga um að þingræði væri gott stjórnarform og betra en forsetaræði eða annað stjórnarform þar sem æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins eru kjörnir beint af þjóðinni.

Hafa ber í huga að hugtakið „þingræði“ felur ekki í sér að þingið ráði (öllu eða miklu þó að svo sé vissulega – ekki síst samkvæmt tillögum stjórnlagaráðs) öðru en hverjir sitji í ríkisstjórn;  nánar um það síðar.