Í 79. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Kjörtímabil forseta hefst 1. ágúst og endar 31. júlí að fjórum árum liðnum. Forsetakjör fer fram í júní- eða júlímánuði það ár, þegar kjörtímabil endar. Forseti skal ekki sitja lengur en þrjú kjörtímabil.

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta orðrétt það sama og í tveimur fyrri málsliðunum nema hvað „er“ er skipt út fyrir „þegar“.

Á síðustu stundu kom raunar fram breytingartillaga um að kosið skyldi að vori í stað miðsumars – m.a. vegna þess að það hentaði betur vegna sumarleyfa – og til fimm ára í stað fjögurra – m.a. til þess að það skarist frekar við kosningar til þings og sveitarstjórna. Ýmsar ágætar félegslegar og stjórnmálafræðilegar ástæður komu fram en m.a. þar sem tillagan hafði ekki fengið neina umfjöllun í nefnd var hún felld með töluverðum meirihluta.

Forseti sitji ekki lengur en þrjú kjörtímabil

Eina nýmæli ákvæðisins – og eitt megin nýmæli stjórnarskrárfrumvarpsins í heild – felst í hámarki á fjölda kjörtímabila forseta Íslands – þrjú kjörtímabil eða 12 ár.

Rök fyrir takmörkun á setu forseta í 12 ár

Ástæða þessarar breytingar er ekki sú að stjórnlagaráð hafi ætlað sér að auka raunveruleg völd eða áhrifavald forseta; meira um það síðar.

Rök fyrir hámarkstíma forseta í embætti er að mínu mati annars vegar þau að þeir, sem hafa völd eða áhrifavald, eigi ekki að sitja (of)lengi í embætti. Í skýringum með tillögunum er bent á að með því sé stuðlað að endurnýjun. Má þá einnig horfa til þess að miðað við nær 70 ára sögu forsetaembættisins er

• fremur óraunhæft að sterkur frambjóðandi bjóði sig fram gegn sitjandi forseta – en mótframboð hafa komið fram tvívegis (1988 og 2004) og
• fremur ólíklegt að sá nái kjöri – en það hefur enn ekki gerst.

Enn fremur má til hliðsjónar líta til

• ráðherra – sem stjórnlagaráð leggur til að sitji að hámarki í 8 ár í sama embætti (sbr. 86. gr. frumvarpsins) – og til
• forseta annarra ríkja – sem vissulega hafa mun meiri völd en forseti Íslands; í Frakklandi (þar sem kjörtímabilið var 7 ár en er nú 5 ár) og Bandaríkjunum getur forseti t.a.m. aðeins setið tvö kjörtímabil eða í 10 (áður 14) og 8 ár.

Eins og fram kemur í skýringum er sömu reglu að finna í finnsku og þýsku stjórnarskránni en þar er hlutverk forseta líkara umboði forseta Íslands.

Aukið umboð forseta?

Að mínu mati veitir þessi breyting aðhald og er til þess fallin að dreifa völdum.

Miðað við það verklag að meta hvort einstök ákvæði um forseta feli í sér breytingu á stöðu forseta virðist skýrt að svo er ekki að lögum. Ekki er þó útilokað að á síðasta kjörtímabili forseta – þegar forseti hefur hvorki neinu að „tapa“ né nokkuð að „vinna“ geti hann annað hvort talist

• í veikari stöðu (það sem í bandarískum stjórnmálum er kallað „lame duck“) eða
• í sterkari stöðu – þar sem hann þarf ekki að leita endurkjörs.

Þar sem hérlendis er forseti – bæði að gildandi stjórnlögum og samkvæmt  frumvarpinu – mun valdaminni en t.d. í Bandaríkjum Norður-Ameríku er að mínum dómi líklegt að hið síðarnefnda eigi fremur við; m.ö.o. má rökstyðja að með þessari óbeinu breytingu geti áhrifavald forseta aukist sem nemur +1 stigi á skalanum -5 til +5 ef þess er freistað að setja tölugildi á breytingar á áhrifum forseta Íslands með stjórnarskrárfrumvarpinu miðað við rétta skýringu á gildandi stjórnarskrá.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 148-149).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 78. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Forseti Íslands er kosinn í leynilegri atkvæðagreiðslu þeirra er kosningarétt hafa til Alþingis. Forsetaefni skal hafa meðmæli minnst eins af hundraði kosningabærra manna og mest tveggja af hundraði. Kjósendur skulu raða frambjóðendum, einum eða fleirum að eigin vali, í forgangsröð. Sá er best uppfyllir forgangsröðun kjósenda, eftir nánari ákvæðum í lögum, er rétt kjörinn forseti. Ef aðeins einn maður er í kjöri, er hann rétt kjörinn án atkvæðagreiðslu. Að öðru leyti skal ákvarða með lögum um framboð og kosningu forseta Íslands.

Lítil breyting á formsatriðum…

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að

1. forseti skuli kjörinn beinum, leynilegum kosningum af þeim sem hafa kosningarrétt til Alþingis og að
2. meðmæli frá kjósendum skulu vera á bilinu 1500-3000 talsins.

Í því fyrrnefnda felst engin breyting þó að orðinu „beinum“ sé sleppt enda er ljóst af textanum, samhenginu og skorti á útfærslu á öðru að um beina kosningu er að ræða en ekki val á kjörmönnum sem svo kjósi forseta eins og í Bandaríkjum Norður-Ameríku. Orðalagsbreyting úr „kosningum“ í „atkvæðagreiðslu“ í 1. málslið 78. gr. er þýðingarlítil þó að ég telji það yfirsjón hjá sjálfum mér að hafa ekki gert athugasemd við breytinguna enda á að nota „kosningu“ eða „kjör“ um val kjósenda á milli einstaklinga en „atkvæðagreiðsla“ er rétta hugtakið um val á milli málefna, t.d. í þjóðaratkvæðagreiðslu; rétta hugtakið – kosning – er jú notað í 6. máslið 78. gr.

Þá er lítil breyting fólgin í meðmælendafjölda sem nú er gerður að hlutfalli kjósenda – sem nú eru um 240.000 talsins; meðmælendafjöldi í væntanlegum forsetakosningum 2012 á því að vera u.þ.b. 2.400 (sem er nærri miðju á milli 1500 og 3000) að lágmarki og 4.800 að hámarki. Þykir það eðlilegt vegna mikillar fjölgunar kjósenda frá því að lýðveldisstjórnarskráin var sett með þessu ákvæði 1944.

… en mikil efnisbreyting á kosningareglum…

Þá segir í stjórnarskránni:

Sá, sem flest fær atkvæði, ef fleiri en einn eru í kjöri, er rétt kjörinn forseti.

Samkvæmt gildandi stjórnarskrá getur forseti t.d. náð kjöri með um 1/3 atkvæða – svo fremi að hann fái fleiri atkvæði en aðrir frambjóðendur – þ.e.a.s „flest“; þetta gerðist 1980. Í skýringum segir um þetta:

Í Skýrslu stjórnlaganefndar er bent á að slík skipan sé einstæð í lýðveldisríkjum með þjóðkjörnum forseta, þar sem í öllum öðrum ríkjum er ávallt gert ráð fyrir því að meirihluti greiddra atkvæða sé að baki þeim forseta er nær kjöri.

… því meirihluti er nú áskilinn til að ná kjöri til forseta

Í 3. og 4. málslið 78. gr. frumvarpsins felst mikil breyting hvað varðar efnisreglur um kjör forseta. Hingað til hefur forseti, sem sagt – þegar fleiri eru í kjöri – getað náð kjöri með minna en 50% atkvæða – öfugt við reglur t.a.m. í Frakklandi þar sem forseti, sem að sönnu er valdameiri en hér, þarf að ná meira en 50% atkvæða; náist það ekki í fyrstu umferð skal kosið að nýju milli þeirra 2ja sem flest atkvæða fengu í frönsku forsetakjöri.

Ekki er bundið í stjórnarskrárfrumvarpið nákvæmlega hvernig ná skuli fram meirihlutavilja kjósenda en gefin er uppskrift að því hvernig megi ná honum fram án þess að kjósa í tveimur umferðum, þ.e. með einhvers konar forgangsröðun.

Um þetta segir m.a. í skýringum:

Í þessu ákvæði er kveðið á um að forgangsraða skuli frambjóðendum sem er nýmæli. Fjölmargar kosningaaðferðir eru þekktar sem samrýmast þessari lýsingu en ekki er mælt fyrir um sérstaka leið hvað þetta varðar. Þessi aðferð þykir gefa nákvæmari mynd af vilja kjósenda en að aðeins sá sem flest atkvæði hlýtur í fyrsta sæti nái kjöri. Jafnframt kemur sú leið betur til móts við það að atkvæði kjósenda nýtist sem best séu fleiri í kjöri en einn. Með þessu er jafnframt tryggt að sá sé kjörinn sem nýtur meirihlutavilja. Í nefndinni var fjallað um hvort kveða skyldi á um tvær umferðir til meirihluta í forsetakosningum líkt og gert er í sumum stjórnarskrám en heppilegra þótti að notast við forgangsröðun frambjóðenda sem heimilar sama markmið með einni umferð. Það er skilvirkari leið, hagkvæmari og skapar ákveðinn þrýsting á kjósendur til samstöðu um for­setaefni.

Forseti sjálfkjörinn áfram

Óbreytt er í 78. gr. frumvarpsins sú regla stjórnarskrárinnar að ef

aðeins einn maður er í kjöri, (þá) er hann rétt kjörinn án atkvæðagreiðslu.

Nánari útfærsla í lögum

Þá er hefðbundið ákvæði í stjórnarskránni um að útfæra skuli með lögum að öðru leyti reglur um framboð og kjör forseta; sérstaklega er tekið fram að í þeim lögum megi ákvða að tiltekinn hluti meðmælenda skuli vera úr hverjum landsfjórðungi í hlutfalli við fjölda kjósenda þar. Ekkert slíkt ákvæði eru í niðurlagi 78. gr. þar sem aðeins segir að með lögum skuli að öðru leyti ákvarða um framboð og kosningu forseta Íslands.

Engin breyting á stöðu forseta að lögum – en…

Ef fylgt er því verklagi að taka afstöðu til þess hvort einstök ákvæði um forseta feli í sér breytingu á hlutverki eða völdum er ljóst að þessi breyting gerir það ekki beinlínis, að lögum. Með því að forseti Íslands þurfi ávallt að hljóta hreinan meirihluta – 50% eða meira – til þess að ná kjöri er þó ekki loku fyrir það skotið að umboð forseta teljist meira, í raun. Með góðum vilja má gefa þessari óbeinu breytingu +1 stig á skalanum -5 til +5 ef þess er freistað að setja tölugildi á breytingar á völdum – eða öllu heldur áhrifavaldi – forseta Íslands með stjórnarskrárfrumvarpinu miðað við rétta skýringu á gildandi stjórnarskrá.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 147).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 77. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Kjörgengur til forseta er sérhver ríkisborgari sem fullnægir skilyrðum um kjörgengi til Alþingis og er orðinn 35 ára.

Kjörgengi þýðir að mega bjóða sig fram í tiltekna trúnaðarstöðu.

Í 1. og 2. mgr. 42. gr. frumvarpsins segir:

Kjörgengur við kosningar til Alþingis er hver sá ríkisborgari sem kosningarétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð.

Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir.

Samkvæmt því og 41. gr. frumvarpsins yrðu kjörgengisskilyrði til forseta þessi:

1. Íslenskur ríkisborgararéttur.
2. Óflekkað mannorð.
3. 35 ára aldur.
4. Lögheimili á Íslandi á kjördag ef undantekning er ekki gerð frá þeirri reglu í lögum varðandi kjörgengi til Alþingis.
5. Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir.

Hvað breytist?

Í gildandi stjórnarskrá segir um um þetta að kjörgengur til forseta sé hver 35 ára gamall maður sem fullnægir skilyrðum kosningaréttar til Alþingis, að frátöldu búsetuskilyrðinu.

Um þetta er þrennt að segja varðandi

• óbreytt aldursskilyrði,
• Samræming á kjörgengi til þings og til forseta og
• afnám sérreglu um búsetu.

Hvað sem því líður er ljóst að vald forseta (eða hlutverk) hvorki eykst né minnkar frá því sem er; á skalanum -5 til +5, sem kynntur var í gær, er útkoman hér því 0.

35 ára aldur áfram skilyrði

Nokkuð var rætt um að breyta aldursskilyrði stjórnarskrárinnar – og þá einkum um að lækka það; allmargir vildu hafa það 18 ár eins og til Alþingis enda ekkert því til fyrirstöðu lagalega að 18 ára maður verði alþingismaður og jafnvel ráðherra. Meirihluti var fyrir óbreyttu aldursskilyrði. Mín rök fyrir því voru ekki að ég teldi verulega „hættu“ á að 18 ára maður yrði kjörinn forseti. Rök mín voru þau helst að þar sem meðmælendaskilyrði stjórnarskrárinnar eru aðeins 1.500 manns og samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu nú um 2.200 kjósendur væri ekki erfitt fyrir „ungling“ að safna nægum undirskriftum til „grínframboðs“ og væri þá hætta á að forsetakosningar „spilltust“. Þó að vissulega sé unnt að safna undirskriftum til slíks framboðs manns sem er orðinn 35 ára tel ég minni hættu á því.

Samræming á kjörgengi til þings og til forseta

Stundum er talið mistök hafi verið gerð í gildandi stjórnarskrá er kjörgengi til forseta Íslands er tengt kosningarétti til Alþingis en ekki kjörgengi – sem er nærtækara. Þetta leggur stjórnlagaráð til að verði lagað þannig að þau kjörgengisskilyrði sem gilda til Alþingis gildi einnig við framboð til forseta – fyrir utan áðurnefndan 35 ára aldur.

Afnám sérreglu um búsetu

Framangreint á enn frekar við þar sem niðurlag stjórnarskrárákvæðisins um búsetuskilyrði er fellt brott samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu. Í búsetuskilyrði stjórnarskrárinnar segir að lögheimili á Íslandi sé skilyrði kosningaréttar nema undantekning sé gerð frá þeirri reglu í lögum.

Í brottfallinu felst að ef löggjafinn undanþiggur kjósendur til alþingiskosninga ekki frá lögheimilisskilyrðinu þá gildir það um kjörgengi til Alþingis skv. 1. mgr. 42. gr. frumvarpsins og þar með kjörgengi til forseta skv. 77. gr. frumvarpsins.

Í 74. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Alþingi kýs ríkisendurskoðanda til fimm ára. Hann skal vera sjálfstæður í störfum sínum. Hann endurskoðar fjárreiður ríkisins, stofnana þess og ríkisfyrirtækja í umboði Alþingis eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum.

Endurskoðaðan ríkisreikning næstliðins árs ásamt athugasemdum ríkisendurskoðanda skal leggja fyrir Alþingi til samþykktar samhliða frumvarpi til fjárlaga.

Lítil breyting

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að endurskoðun á fjárreiðum ríkisisns, stofnana þess og ríkisfyrirtækja skuli fara fram á vegum Alþingis og í umboði þess eftir  nánari fyrirmælum í lögum.

Í þessu ákvæði felst engin breyting í raun frá því sem gilt hefur undanfarinn aldarfjórðung er ríkisendurskoðun var flutt undir Alþingi með lögum; áður var ríkisendurskoðun stjórnardeild í fjármálaráðuneytinu – sem augljóslega tryggði ekki sjálfstæði hennar gagnvart Stjórnarráðinu og ráðherrum. Sú breyting var svo stjórnarskrárbundin 1995.

Ákvæðið nú festir í stjórnarskrá lagaumgjörð um ríkisendurskoðanda, svo sem sjálfstæði hans, hlutverk og starfsemi. Þótti mikilvægt að stjórnarskrárbinda frekari ákvæði um ríksendurskoðun og ríkisendurskoðanda, svipað og gert er með umboðsmann Alþingis eins og fjallað er um í næstu grein. Í því felst nokkur breyting að lögum, þ.e. að færa embætti ríkisendurskoðanda á stjórnskipunarstig.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 140).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 73. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Forseti Íslands rýfur Alþingi að ályktun þess. Skal þá efnt til nýrra kosninga eigi fyrr en sex vikum og eigi síðar en níu vikum frá þingrofi. Alþingismenn halda umboði sínu til kjördags.

Hvað er þingrof og hvers vegna?

Í þingrofi felst að bundinn er endir á umboð þingmanna áður en kjörtímabil rennur út. Af þingrofi leiðir að boða á til nýrra kosninga; nýjar þingkosningar eru því óhjákvæmleg afleiðing þingrofs – þó að nokkurt svigrúm sé gjarnan um hvenær kosningar skuli haldnar.

Þingrofsheimildin er einkum til þess að endurnýja umboð þjóðþingsins þegar þörf er talin á og til þess að skjóta megi ágreiningi milli ríkisstjórnar og þings í dóm kjósenda, t.d. ef ríkisstjórn er ekki með skýran meirihluta og annað stjórnarmynstur blasir ekki við.

Í Noregi er þingrof ekki heimilt af sögulegum ástæðum; ef ríkisstjórn fellur þar er því nauðsynlegt að mynda nýja ríkisstjórn með óbreyttu þingi, hvað sem tautar og raular.

Óbreytt regla um að alþingismenn haldið umboði sínu til kjördags

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að forseti geti rofið Alþingi og skuli þá boða til nýrra kosninga innan 45 daga frá tilkynningu um þingrofið. Skal Alþingi koma saman innan tíu vikna frá þingrofi.

Þá segir þar sömuleiðis að alþingismenn haldi umboði sínu til kjördags; það er breyting sem gerð var á stjórnarskránni 1991 – vegna óánægju með að forsætisráðherra hefði val um að binda strax endi á umboð þingmanna. Það gerði forsætisráðherra bæði 1931 og 1974 og olli það miklum deilum í bæði skiptin; í fyrra skiptið kom nærri til átaka og voru ásakanir um stjórnarskrárbrot en í síðara skiptið var forsætisráðherra sakaður um gerræði.

Breytingin 1991 var gerð þar sem ófært þótti að landið væri þingmannslaust frá þingrofi til kosninga.

Vald fært frá forsætisráðherra til Alþingis sjálfs

Sammæli er  um það í stjórnskipunarrétti að skv. stjórnarskránni ákveði forsætisráðherra hvort þingrof skuli fara fram; er það í samræmi við flest önnur tilvik hvað varðar vald, sem formlega er fengið forseta; ráðherra tekur ákvörðun um þau mál, tekur ábyrgð á þeim og skrifar undir þau með forseta.

Þá eru fræðikenningar um hvenær forsætisráðherra geti beitt þingrofi – þannig að ekki er talið að hann geti gert það alveg að geðþótta sínum, svo sem þegar flokki hans hentar best eins og t.d. í Stóra-Bretlandi.

Meginbreytingin með 73. gr. frumvarpsins felst í þeim orðum að forseti Íslands rjúfi Alþingi

að ákvörðun þess.

Samkvæmt svonefndri gagnályktun leiðir af þessari viðbót að forsætisráðherra getur ekki lengur rofið Alþingi að eigin frumkvæði eða ákvörðun – um hvort og hvenær það skuli gert. Alþingi hefur samkvæmt 73. gr. frumvarpsinu forræði á því hvort og hvenær þingið skuli rofið og er forseta skylt að rjúfa þing ef Alþingi gerir samþykkt um það.

Hámarksfrestur lengdur og lágmarksfrestur settur

Annað nýmæli felst í að 45 daga hámarksfrestur til kosninga er lengdur í 9 vikur eða 63 daga og sömuleiðis er í fyrsta skipti sett inn nýr lágmarksfrestur sem nemur 6 vikum eða 42 dögum; er þetta gert í lýðræðisskyni þannig að öðrum stjórnmálaflokkum en forsætisráðherrans gefist færi á undirbúningi og ekki síst til þess að tækifæri sé til þess að stofna nýja stjórnmálaflokka sem er erfitt á mikið skemmri tíma.

Sem dæmi má nefna voru þingkosningar 15. september 2011 í Danmörku sem forsætisráðherra boðaði til með innan við 20 sólarhringa fyrirvara. Allir starfandi stjórnmálaflokkar voru raunar í starholunum þar sem almennt var talið að þingkosningar yrðu um það leyti en þær varð að halda í síðasta lagi í nóvember. Á hinn bóginn var líka talið að kosningar yrðu í vor svo að flokkarnir höfðu verið lengi í startholunum. Þá er ljóst að nær ómögulegt hefði verið að stofna til flokka á svo skömmum tíma ef ekki hefði verið búist við kosningum um þetta leyti.

Aðrar breytingar

Ákvæði um hvenær Alþingi skuli koma saman í kjölfar þingkosninga eftir þingrof er tekið út og gilda um það ákvæði 44. gr. sem áður er skrifað um.

Þá er í 92. gr. frumvarpsinu áréttað að í kjölfar þingrofs sitji ríkisstjórn áfram sem starfsstjórn eins og síðar verður rakið.

Forsetavald ekki samþykkt

Um aðkomu forseta segir í skýringum:

Þá kom einnig til umræðu hjá Stjórnlagaráði hvort forseti Íslands ætti að eiga aðkomu að þingrofi sem öryggisventill ef tiltekin efnisskilyrði væru fyrir hendi. Sú hugmynd naut ekki stuðnings.

Mótrök í valdþáttanefnd (B) stjórnlagaráðs, sem um þetta fjallaði, lutu að því að veita Alþingi mótvægi og aðhald við tilteknar, sérstakar aðstæður – þegar þing nyti ekki lengur trausts en vildi samt sitja áfram.

• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 139-140).

Í 72. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Ekki má taka lán eða undirgangast ábyrgðir sem skuldbinda ríkið nema með lögum.

Stjórnvöldum er óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila. Með lögum má þó kveða á um slíka ríkisábyrgð vegna almannahagsmuna.

Ekki má selja eða láta með öðru móti af hendi fasteignir ríkisins né afnotarétt þeirra nema samkvæmt heimild í lögum. Um ráðstöfun annarra eigna ríkisins fer að lögum.

Engin breyting á 1. og 3. mgr.

Í gildandi stjórnarskrá er sambærilegt ákvæði að finna og í 1. mgr. og fyrri málslið 3. mgr. – að því viðbættu að áréttað er að ábyrgðir (sem fela í sér hugsanlega greiðsluskyldu) falli undir sömu reglu og lán (sem er raunveruleg greiðsluskylda); þar er efnisbreytingin því lítil í orði – og engin í raun enda er samkvæmt óskráðri lögmætisreglu ríkisréttar óumdeilt að mínu mati að leita skuli lagaheimildar til þess að ríkið geti undirgengist gildar ábyrgðir.

Mikið efnisnýmæli um ábyrgðir gagnvart einkaaðilum

Megin nýmæli þessarar greinar felst í því að setja efnisreglu – sem er sjaldgæft í stjórnarskrá um fjárstjórnarmál. Í fyrri málslið 2. mgr. 72. gr. frumvarpsins segir að stjórnvöldum sé

óheimilt að ábyrgjast fjárhagslegar skuldbindingar einkaaðila.

Strangt til tekið er þetta upphafsákvæði raunar óþarft þar sem hugtakið „stjórnvöld“ tekur í stjórnlagafræði til handhafa framkvæmdarvalds og þeir hafa samkvæmt framangreindu – hvort sem er samkvæmt áðurgreindri lögmætisreglu og gildandi stjórnarskrá eða samkvæmt framangreindu ákvæði 1. mgr. 72. gr. frumvarpsins – engar heimildir til þess að samþykkja ábyrgð sem bindi ríkissjóð; nýmælið felst í síðari málslið 2. mgr. sem hljóðar svo:

Með lögum má þó kveða á um slíka ríkisábyrgð vegna almannahagsmuna.

Auðvitað geta lög ákveðið hvað sem er – nema stjórnarskráin takmarki svigrúm löggjafans (a.m.k. ef maður aðhyllist svonefndan vildarrétt eða „positivisma“ eins og ég geri). Hér er hins vegar sett inn ný regla um að almannahagsmunir þurfi að réttlæta ríkisábyrgð vegna fjárhagslegra skuldbindinga einkaaðila.

Þetta er að mínu mati nokkur réttarbót – og studdi ég því þessa tillögu – enda geta dómstólar þá að uppfylltum réttarfarsreglum á hverjum tíma endurmetið hvort almannahagsmunir hafi verið fyrir hendi en raunar hafa þeir verið afar varfærnir í því endurmati undanfarin a.m.k. 80 ár. Auk þess að setja lagalegar hömlur samkvæmt áðursögðu má ekki gleyma að slíkt efnisákvæði setur pólitískar og sálrænar hömlur á þingmenn sem íhuga slíka ríkisábyrgð á einkahagsmunum.

Skiptir þá ekki máli þó að ég hafi líka stutt breytingartillögu, sem gekk lengra, en samkvæmt henni skyldi við framangreint efnisskilyrði bæta formskilyrði um að aukinn meirihluta Alþingis þyrfti til slíkrar samþykktar; féll sú breytingartillaga, naumlega ef ég man rétt, m.a. með vísan til þess að slíkar reglur um aukinn meirihluta í einstökum tilvikum fælu í fyrsta lagi í sér stílbrot og takmörkuðu í öðru lagi meginvald Alþingis sem margir stjórnlagaráðsfulltrúar lögðu mikla áherslu á.

Greint á mili fasteigna og annarra eigna

Að síðustu er smávægilegur greinarmunur, sem ég taldi mikilvægan, sem lýtur að því að fasteignir ríkisins megi aðeins selja samkvæmt beinni lagaheimild, sbr. fyrri málslið 3. mgr. 72. gr., en aðrar (minniháttar) eignir, t.d. bifreið, megi handhafi framkvæmdarvalds selja samkvæmt almennri lagaheimild, sbr. síðari málslið 3. mgr. 72. gr. Í þessum hárfína lagamun felst sá mikilvægi skilsmunur að Alþingi taki ákvörðun um ráðstöfun fasteigna en að ráðherrar – eða aðrir, lægra settir, handhafar framkvæmdarvalds – um aðrar veigaminni eignir eins og ótal dæmi eru um.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 138-139).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Þrjár mikilvægar grunnreglur

Aðeins skal áréttað um inntak þessara þriggja málsgreina að:

1. mgr. felur í sér sterka lögmætisreglu, þ.e. að löggjafarþingið eitt geti ákveðið – með almennum reglum í formi laga – hvort greiða skuli skatt í tilteknum aðstæðum, hver skuli greiða hann, hvernig skatturinn skuli reiknaður og þar með hve hár hann skuli vera o.s.frv.; þetta er grundvallaratriði – sem áréttað hefur verið í dómum en var réttilega talin ástæða til þess að skerpa á með breytingu á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar 1995; hér er því ekki haggað við þeim réttarbótum; er þetta svipað og í refsirétti þar sem skýr krafa er um lagaheimild til þess að verknaður teljist refsiverður; reglan er þó enn strangari eða fortakslausari þar;
2. mgr. bannar framsal skattlagningarvalds til stjórnvalda;
3. mgr. felur í sér afdráttarlaust bann við afturvirkni skattalaga – þó varla sé það eins sterkt og írefsirétti.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 137).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 70. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er stórmerkilegt ákvæði þar sem það styrkir bæði fjárstjórnar- og eftirlitshlutverk Alþingis og dregur e.t.v. auk þess óbeint úr ráðherraræði; þetta stutta og skýra ákvæði endurspeglar þar með þrjú af mikilvægustu nýmælunum í öllu starfi stjórnlagaráðs:

Fjárlaganefnd Alþingis getur krafið stofnanir ríkisins, ríkisfyrirtæki og þá aðra, sem fá framlög úr ríkissjóði, um upplýsingar sem tengjast ráðstöfun þess fjár.

Ákvarðanir um fjárveitingar fyrirfram og aðhald eftirá

Í skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs segir um þetta nýmæli:

Ákvæðinu er ætlað að vera þáttur í tvískiptu hlutverki Alþingis við meðferð fjárstjórnar, ann­ars vegar að taka ákvarðanir fyrir fram og hins vegar að vera eftirlitsaðili með ráðstöfunum sem þegar hafa verið gerðar hvað varðar fjárreiður ríkisins.

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert sambærilegt ákvæði enda eru engar fastanefndir Alþingis umræddar þar – hvorki með nafni né óbeint eins og áður er vikið að. Eins og þar kom fram var þetta nokkuð umdeilt í stjórnlagaráði en niðurstaðan varð að nefna þrjár fastanefndir Alþingis með nafni – í tengslum við hlutverk þeirra; áður er vikið að þeirri nýju og síðar verður fjallað um þá þriðju. Þetta er þó ekki það merkilegasta við þetta ákvæði.

Stóraukið eftirlitsvald fjárlaganefndar

Nýmælið er bæði

• lagalegt þar sem það fær stjórnarskrárgildi og
• raunverulegt þar sem þetta er breyting og aukning á beinni stöðu fjárlaganefndar í stað þess að slík mál fari f.o.f. í gegnum Ríkisendurskoðun, sem er e.k. fjárhagslegur varðhundur þingsins.

Formlegt inntak

Formlega nær upplýsingarétturinn til eftirfarandi aðila:

1. stofnana ríkisins,
2. ríkisfyrirtækja og
3. annarra þeirra,“ sem fá framlög úr ríkissjóði“.

Þetta var ekki mikið álitamál í valdþáttanefnd (B), þar sem ég sat, sem samdi tillögu að ákvæðinu fyrir stjórnlagaráð.

Efnislegt inntak

Meira álitamál var hver efnislegur upplýsingaréttur ætti að vera, þ.e. inntak hans; niðurstaðan varð að upplýsingakrafa fjárlaganefndar lyti að upplýsingum

sem tengjast ráðstöfun þess fjár.

Ekki var sem sagt fallist á mun víðtækari tillögu stjórnlaganefndar um að fjárlaganefnd ætti að geta krafið framangreinda aðila – og þá f.o.f. ekki „þá aðra, sem fá framlög úr ríkissjóði“ – um

Bærni

Í skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs segir um það sem ég nefni bærnireglur í sambandi við þá ákvörðun að aðeins fjárlaganefnd hafi þessa heimild (áherslur GT):