Í 69. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Enga greiðslu má inna af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum.

Að fengnu samþykki fjárlaganefndar Alþingis getur fjármálaráðherra þó innt greiðslu af hendi án slíkrar heimildar, til að mæta greiðsluskyldu ríkisins vegna ófyrirséðra atvika eða ef almannahagsmunir krefjast þess. Leita skal heimildar fyrir slíkum greiðslum í fjáraukalögum.

Alþingi fer með fjárveitingarvaldið

Í gildandi stjórnarskrá er efnislega sama ákvæði að finna og í 1. mgr. nema hvað þar er einnig heimild til þess að inna greiðslur af hendi með „heimild… í… fjáraukalögum.“ Þrátt fyrir að Alþingi fari með fjárveitingarvaldið – í orði – virðist þessi fyrirvari á borði hafa verið skilinn þannig – eða leitt til þess í framkvæmd smám saman – að réttlæta megi fyrirfram fjárgreiðslur úr ríkissjóði af hálfu handhafa framkvæmdarvalds án heimildar í fjárlögum, svo fremi sem „heimildar“ sé leitað í fjáraukalögum eftirá!

Hvað sem líður (ó)réttmæti þess skilnings í öndverðu er að mínu mati ljóst að þar er um stjórnskipunarvenju – sem verður ekki breytt nema með stjórnarskrárbreytingu.

Mikilvægt að árétta vald Alþingis gegn áratuga óvenju

Að sama skapi tel ég afar mikilvægt að breyta þessum ósið eða „óvenju“ (l. abusus) – og lagði mikla áherslu á það í stjórnlagaráði – enda fer Alþingi (en ekki ríkisstjórn og ráðherrar), sem sagt, með fjárveitingarvaldið. Þetta er mun skýrara víða erlendis eins og dæmi úr fréttum sýna og ég get rakið ef óskað er í athugasemdum eða á fundum.

Fjárveitingarvaldið er annar hluti fjárstjórnarvaldsins ásamt skattlagningarvaldinu – sem síðan 1995 hefur einmitt verið skýrlega bannað í stjórnarskrá að framselja stjórnvöldum.

Sú óvenja að ráðherrar eyði fyrst og spyrji svo þingið er a.m.k. ekki í samræmi við tilgang reglunnar – sem er að löggjafarþingið, Alþingi, fer með fjárveitingarvaldið.

Úthugsað frávik – þrátt fyrir óvissusjóði

Í 2. mgr. er hins vegar eitt helsta nýmæli frumvarpsins. Þar er heimilað – skýrt og afar takmarkað – frávik frá meginreglunni; í því felst ekki staðfesting á – heldur einmitt aðför gegn – áratuga undatekningum sem ég nefndi óvenju.

Frávikið byggist á því nær samhljóða mati í valdþáttanefnd (B) stjórnlagaráðs, þar sem ég sat, og í stjórnlagaráði, sem féllst á tillögu nefndarinnar, að ófært sé, óheppilegt og óraunhæft að gera ráð fyrir að breytt fjárlagagerð og -framkvæmd leysi allan vandann með óvissusjóðum til að mæta fyrirsjáanlegum eða hugsanlegum en ófyrirséðum aukaútgjöldum eins og valdþáttanefndin gerði ráð fyrir með tillögugerð sinni.

Þrjú „ó“ við fortakslausa reglu

M.ö.o. væri fortakslaust bann við greiðslu án fyrirfram fjárlagaheimildar

• ófært í landi sem á síðustu fjórum árum hefur t.d. þrátt fyrir tækniframfarir, bættar samgöngur og aukna menntun og væntanlega lýðræðisþroska þurft að glíma við banka- og efnahagshrun og fjölda náttúruhamfara í formi jarðskjálfta, eldgosa og flóða;
• óheppilegt þar sem slíkt myndi að mínu mati og samkvæmt menntun minni og reynslu af stjórnun og fjármálum strax leiða til þess að fyrrgreindir óvissusjóðir samkvæmt fjárlögum yrðu of digrir „til öryggis“ – sem væri aftur til þess fallið að þeim yrði eytt í óþarfa þó að ekkert ófyrirséð kæmi upp á; og
• óraunhæft þar sem slíkt bann hefði vegna framangreinds – einkum þess að þetta væri ófært í neyðartilvikum – þau áhrif fljótt eða smám saman að farið yrði fram hjá því með einhverjum hætti án þess að aðstæður væru til gagnrýni og myndu slík tilvik réttlæta önnur vægari síðar og mynda nýja ó-venju.

Fjárlaganefnd hefur valdið – ekki fjármálaráðherra

Því leggjum við til að í slíkum neyðartilvikum – þegar óvissusjóðir eiga ekki við eða þeir duga ekki til – sé í undantekningartilvikum hægt að leita fyrirfram til fjárlaganefndar; skýrt er í upphafsorðum 2. mgr. að það skuli gerast fyrirfram enda þýða orðin „að fengnu samþykki“ það – bæði í lagamáli og almennu máli.

Sá sem óskar slíks frávikssamþykkis fjárlaganefndar er fjármálaráðherra; aðrir ráðherrar eru ekki til þess bærir og verða að óska atbeina fjármálaráðherra til þess – sem hann getur fallist á eða synjað. Formlegu þröskuldarnir eru því tveir í stað einskis í dag.

Í fjárlaganefnd sitja níu nefndarmenn og níu til vara sem geta komið saman með mun skemmri fyrirvara en Alþingi sjálft.

Þetta eru það sem ég kalla bærniskilyrði; fjárlaganefnd fer með valdið – enda er augljóslega ekki aðeins um samráðsskyldu að ræðu eins og stjórnlaganefnd lagði til, heldur erindi frá ráðherra sem fjárlaganefnd samþykkir eða synjar. Hvorki ríkisstjórn né einstakir ráðherrar eru bærir til útgjaldaákvörðunar án annað hvort fjárlagaheimildar eða þessarar fyrirfram heimildar frá fjárlaganefnd.

Ein aðalréttarbótin

Hér er um eina mikilvægustu breytinguna sem stjórnlagaráð leggur til. Ráðherrar hafa nefnilega hingað til hafa verið dálítið gjarnir á að lofa upp í ermina á Alþingi. Til eru að vísu hæstaréttardómar um skyld atriði, sem staðfesta að samningur við ráðherra er haldlítið loforð nema Alþingi fallist síðan á en þeir varða kaupsamninga sem ekki voru efndir; gallinn er að oftast er búið að efna til útgjaldanna þegar til kasta Alþingis kemur með fjáraukalögum.

Tvö þröng efnisskilyrði

Síðan eru tvö efnisskilyrði fyrir þessu fráviki frá aðalreglunni (um að fjárlagavaldið er hjá Alþingi sjálfu, með fjárlögum).

Fjárlaganefnd getur samþykkt (eða synjað) ósk fjármálaráðherra um heimild til þess að inna greiðslu af hendi án fjárlagaheimildar ef fyrir eru hendi bæði eftirfarandi skilyrði:

1. Almannahagsmunir krefjast þess. Það skilyrði gæti – eins og dæmin sýna hér að ofan – falið í sér nauðsynleg viðbrögð við náttúruhamförum; undir það féllu hins vegar ekki ónauðsynleg viðbrögð sem ekki teljast til almannahagsmuna eins og dæmi var um 2008 að sett voru bráðabirgðalög að ófyrirsynju.
2. Greiðsluskylda ríkisins; þannig félli umdeilanleg krafa ekki undir þetta eins og t.d. Icesave-málið – sem yrði (eins og gert var) að leita til Alþingis sjálfs með. Aðeins krafa sem löggjafinn eða til þess bær dómstóll hefði skýrlega fallist á gæti fallið undir að teljast fela í sér greiðsluskyldu ríkisins. Skyldan yrði auk þess að vera til komin vegna ófyrirséðra atvika. Um það má í dæmaskyni segja að hefðbundin og hófleg endurnýjun kjarasamninga félli ekki undir það enda er fyrirséð – ekki ófyrirséð – hvenær kjarasamningar renna út; fjárlög eiga (og eftir atvikum óvissusjóðir samkvæmt frumvarpinu) að gera ráð fyrir slíku. Undir ófyrirséð atvik gæti hins vegar auðveldlega fallið ófyrirséður dómur, t.d. Félagsdóms í máli um kjarasamninga, um greiðsluskyldu ríkisins.

Að þessu loknu þarf skv. síðari málslið 2. mgr. að leita staðfestingar í fjáraukalögum á frávikssamþykki fjárlaganefndar til ráðherra eins og nánar er lýst í skýringum og er gert að danskri fyrirmynd.

Í ljósi þess að mikilvægur pistill birtist á morgun ætlaði ég nú að hafa þetta létt – svona á föstudegi – um 68. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs enda átti sú grein að vera eitt af fáum ákvæðum frumvarpsins sem við í stjórnlagaráði létum óhreyft (efnislega a.m.k.) frá ákvæðum gildandi stjórnarskrár; það gerðum við raunar að vísu – en því miður þarf hér frekari útskýringar við.

Villa slæðst inn í próförk

Svo virðist sem prófarkarlestrarpjakkurinn – sem er frændi prentvillupúkans (en báða þekki ég vel sem fyrrverandi blaðamaður og ritstjóri) – hafi fellt brott eitt orð; efnislega er það mikilvægt orð eins og ég vík að á eftir. Orðið „er“ virðist hafa fallið brott eftirá í ritstjórn stjórnarskrárfrumvarpsins í lokin án þess að efnisleg umfjöllun eða samþykki stjórnlagaráðs hafi komið til.

Samþykkt ákvæði um fjárlög…

Samþykkt ákvæði 68. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins á að hljóða svo – með hinu ranglega brottfellda orði feitletruðu og undirstrikuðu innan hornklofa:

Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar [er] það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer. Skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.

… efnislega óbreytt frá gildandi stjórnarskrá

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta:

Fyrir hvert reglulegt Alþingi skal, þegar er það er saman komið, leggja frumvarp til fjárlaga fyrir það fjárhagsár, sem í hönd fer, og skal í frumvarpinu fólgin greinargerð um tekjur ríkisins og gjöld.

Mikill merkingarmunur…

Merkingarmunurinn felst í því að orðið „er“ – sem fellur brott fyrir mistök – þýðir þarna „þegar.“ Orðið „þegar“ – sem réttilega er haldið í frumvarpsgreininni þýðir hins vegar „strax.“ Við brottfallið breytist merking „þegar“ úr „strax“ í „þegar.“ Merkingin er – eins og nú – m.ö.o. sú að fyrir hvert reglulegt Alþingi skuli leggja fjárlagafrumvarp strax þegar þingið er saman komið (þ.e. hingað til 1. október eða næsta dag sem ekki er helgidagur en samkvæmt frumvarpinu verður samkomudagurinn ekki stjórnarskrárbundinn heldur ákveðinn í lögum).

… og mikilvægur munur

Þetta er mikilvægur munur – sem á sér upphaf í dönsku stjórnarskránni frá 1849, sbr. nú gildandi stjórnarskrá Dana frá 1953 þar sem ákvæðið er raunar tímasett með 4ra mánuði fresti fyrir lok fjárlagaárs (þ.e. nú 1. september) í stað orðsins gamla orðsins fyrir strax: „þegar.“

Af sögulegum, stjórnskipulegum og pólitískum ástæðum hefur verið talið mjög mikilvægt að leggja fjárlagafrumvarp strax fyrir á fyrsta degi Alþingis, nú í byrjun október.

Skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með ákvæðinu eru í samræmi við þessa leiðréttingu mína en þar segir í upphafi:

Óbreytt ákvæði, 42. gr. núgildandi stjórnarskrár. Efnislega samhljóða tillögu stjórnlaga­nefndar.

Aðeins örlítill munur á framsetningu og viðbót um útfærslu samþykktur

Eini framsetningarmunurinn á þessu gildandi stjórnarskrárákvæði og því, sem við samþykktum í stjórnlagaráði, er sá að í frumvarpinu er reglunni skipt upp í tvo málsliði í stað þess að gildandi stjórnarskrá er um einn málslið að ræða með tengiorðinu „og“ á milli fyrri og síðari hluta. Þá er bætt við til útfærslu í samræmi við áralanga framkvæmd – að löggjafinn geti útfært form og efni fjárlaga nánar – orðunum

eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.

Forsaga samþykktarinnar

Textinn, sem við í stjórnlagaráði samþykktum við tvær umræður á 17. og 18. ráðsfundi um frumvarpsdrög I og II er samhljóða leiðrétta ákvæðisins hér að ofan. Það var auk þess gert á grundvelli nákvæmlega sama orðalags í áfangaskjali sem að þessu var óbreytt vikum saman ráðsfund eftir ráðsfund eins og við í valdþáttanefnd (B) lögðum það til. Engar breytingartillögur komu fram á lokaráðsfundum.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 135).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 66. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Tveir af hundraði kjósenda geta lagt fram þingmál á Alþingi.

Tíu af hundraði kjósenda geta lagt frumvarp til laga fyrir Alþingi. Alþingi getur lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps. Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka skal bera það undir þjóðaratkvæði svo og frumvarp Alþingis komi það fram. Alþingi getur ákveðið að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi.

Atkvæðagreiðsla um frumvarp að tillögu kjósenda skal fara fram innan tveggja ára frá því málið hefur verið afhent Alþingi.

Öfugt við  hið „neikvæða“ úrræði, sem ég skrifaði um í gær, er þetta frumkvæði kjósenda eða „þjóðarfrumkvæði“ jákvætt í þeim skilningi að það er ekki takmarkað við nýsamþykkt lög heldur geta kjósendur samkvæmt þessu sjálfir sett hvaða löggjafarmál sem er á dagskrá – að undanskildum sömu málum og í tilviki málskots til kjósenda skv. 67. gr. frv. , sem nánar verður fjallað um á morgun.

Nýmæli

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert um slíkt þjóðarfrumkvæði. Um er að ræða enn meira nýmæli en málskot til þjóðarinnar enda er hið síðarnefnda eðlislíkt þeim þremur bindandi þjóðaratkvæðagreiðslum sem stjórnarskráin fyrirskipar eins og rætt var í síðasta pistli.

4.500 kjósendur hafa tillögurétt…

Samkvæmt 1. mgr. 66. gr. frumvarpsins geta 2% kjósenda, sem sagt, þ.e. nú rúmlega 4.500 kjósendur,

lagt fram þingmál á Alþingi.

Þingmál eru tvenns konar:

• þingsályktunartillögur og
• lagafrumvörp.

Annars segir frumvarpið fátt um hvað verði um slík þingmál sem 2% kjósenda setja á dagskrá. Þó segir í 57. gr., sem áður hefur verið fjallað um, að þingmál að tillögu kjósenda séu

tekin til athugunar og meðferðar í þingnefndum áður en þau eru rædd á Alþingi.

… en enga tryggingu fyrir niðurstöðu

Þar er engin trygging – frekar en raunar í tilviki frumvarpa eða þingsályktunartillagna frá þingmönnum eða ríkisstjórn (lagalega) – fyrir því að þingmálið verði rætt á Alþingi en ekki aðeins „saltað“ í nefnd; ólíklegt er þó að Alþingi hunsi alveg slík þingmál sem svo margir kjósendur styðja. Líklegra er að slíkt mál sé tekið til efnislegrar umræðu og svo annað hvort

• fellt,
• samþykkt breytt eða
• samþykkt óbreytt.

23.000 kjósendur eiga rétt á þjóðaratkvæðagreiðslu

Slík lagaleg trygging fyrir efnislegri umræðu hjá þingi og þjóð er hins vegar fyrir hendi samkvæmt 2. mgr. 66. gr. frumvarpsins ef fimm sinnum fleiri kjósendur krefjast þjóðaratkvæðagreiðslu um lagafrumvarp sem þeir bera fram. Eins og fram kom í gær eru 10% kjósenda nú um 23.000 talsins; ef þeir leggja slíkt lagafrumvarp fyrir Alþingi getur þingið, sem sagt, lagt fram gagntillögu í formi annars frumvarps – þ.e. þingið á mótspil sem vel getur verið að fulltrúar kjósendanna fallist á.

Í þessum rétti kjósenda felst dagskrárvald eins og í fyrra tilvikinu – en nú ekki aðeins gagnvart þingnefndum og eftir atvikum þingheimi og væntanlega fjölmiðlum heldur einnig gagnvart öllum kjósendum.

Skylt að spyrja kjósendur – en ekki skylt að hlíta

Hafi frumvarp kjósenda ekki verið dregið til baka er skylt að bera það undir þjóðaratkvæði svo og gagn-frumvarp Alþingis, komi það fram.  Valkvætt er hins vegar hvort Alþingi ákveður – fyrirfram – að þjóðaratkvæðagreiðslan skuli vera bindandi. Þetta var mjög umdeilt á lokastigum í frumvarpssmíð stjórnlagaráðs; þessi málamiðlun var m.a. gerð þar sem fylgjendum fulltrúalýðræðis og þeim, sem vildu styrkja stöðu Alþingis, þótti vegið að þinginu og löggjafarvaldi þess ef skylt væri að hafa slíka þjóðaratkvæðagreiðslu ávallt bindandi – enda væri þá erfiðara að krefjast ábyrgðar af þingmönnum og stjórnmálaflokkum ef þeir væru ekki sjálfir með stjórn á því hvað yrði að lögum.

Dagskrárvald mikilvægt

Hvað sem því líður felst í þessu mikilvægt áhrifavald – sem oft er kallað dagskrárvald. Fræðimenn og aðrir sem þekkja til svissneskra og annarra erlendra fyrirmynda af „beinu lýðræði“ benda m.a. að í þessu dagskrárvaldi og þeim víðtæku efnisumræðum sem af því leiðir felist einn aðal kostur slíkra ákvæða. Talið er að framfaramál geti átt uppruna sinn í slíkum málum og dropinn holi steininn þó að málin breytist gjarnan oft frá því sem fyrst er lagt til og til þess sem að lokum verður að lögum.

M.a. af þeirri ástæðu er rúmur frestur – allt að 2 ár – til þess að halda þjóðaratkvæðagreiðslu eins og nánar er rakið skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs með ákvæðinu.

Eins og áður er getið er kveðið á um það (í 67. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins) að Alþingi setji með lögum nánari reglur um útfærslu málskots til þjóðarinnar og þjóðarfrumkvæðis; af þeirri ástæðu valdi stjórnlagaráð að hafa þröskuldinn í tilviki þjóðarfrumkvæðis hinn sama og varðandi málskotsrétt til þjóðarinnar.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 133-134).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 65. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Tíu af hundraði kjósenda geta krafist þjóðaratkvæðis um lög sem Alþingi hefur samþykkt. Kröfuna ber að leggja fram innan þriggja mánaða frá samþykkt laganna. Lögin falla úr gildi, ef kjósendur hafna þeim, en annars halda þau gildi sínu. Alþingi getur þó ákveðið að fella lögin úr gildi áður en til þjóðaratkvæðis kemur.

Þjóðaratkvæðagreiðslan skal fara fram innan árs frá því að krafa kjósenda var lögð fram.

Ólíkt öðru úrræði, sem ég skrifa um á morgun, er þetta frumkvæði kjósenda einskorðað við

• sett lög,
• sem nýlega hafa verið samþykkt auk þess sem
• nokkur málefni eru undanskilin skv. 67. gr. frv. – eins og nánar verður fjallað um nk. fimmtudag, 6. október.

Algert nýmæli

Vonandi skýrir ákvæðið sig sjálft – en sjálfsagt er að árétta að um er að ræða algert nýmæli. Í gildandi stjórnarskrá er ekkert um slíkt þjóðaratkvæði – að frumkvæði kjósenda sjálfra; í aðeins þremur tilvikum fyrirskipar stjórnarskráin bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu – þ.e. ef

• Alþingi vill víkja forseta úr embætti – en þá úrskurðar þjóðin;
• forseti Íslands synjar lögum staðfestingar – en þá skera kjósendur einnig úr;
• Alþingi vill breyta kirkjuskipan ríkisins – en niðurstaðan ræðst einnig af þjóðaratkvæðagreiðslu.

Þá stendur stjórnskipunarhefði til þess að ráðgefandi þjóðaratkvæðagreiðslur séu heimilar eins og nokkrum sinnum gerðist á fyrri hluta síðustu aldar.

23.000 kjósendur

Rétt er að geta þess að 10% kjósenda nú eru um 23.000 talsins; kveðið er á um það (í 67. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins) að löggjafinn setji nánari reglur um útfærslu – m.a. um form við söfnun undirskrifta en ljóst er að óstaðfest netsöfnun mun ekki uppfylla þær kröfur sem gerðar verða; af þeirri ástæðu valdi stjórnlagaráð eftir miklar umræður að hafa þröskuldinn í lægra lagi.

Í skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs með ákvæðinu má sjá um frekari talnafróðleik og lesa um fyrirmyndir erlendis frá, svo og fræðast um rök með og á móti ólíkum þröskuldum.

Alþingi má „gefast upp“

Í niðurlagi 1. mgr. 65. gr. er lögfest sú regla að Alþingi getur að sjálft ákveðið að „gefast upp“ ef krafa kemur fram um þjóðaratkvæði um nýsett lög; er þar m.a. höfð hliðsjón af fordæmi frá 2004 þegar ríkisstjórnin valdi að leggja til – og fékk í gegn – að Alþingi samþykkti lög um afturköllun laga um fjölmiðla sem forseti hafði eftir miklar deilur og fjölda áskorana ákveðið að synja staðfestingar – í fyrsta skipti í 60 ára sögu lýðveldisins og forsetaembættisins. Sú „uppgjöf“ Alþingis gagnvart forseta leiddi til þess að þjóðaratkvæðagreiðsla var óþörf lagalega og hefði aðeins haft pólitíska þýðingu; hef ég því ávallt talið það stjórnskipulega gilda – og í sjálfu sér ekki óskynsamlega – launs.

Sjálfur var ég mjög fylgjandi þessari leið enda tel ég að hún geti haft góð „leikjafræðileg“ áhrif til þess að tempra vald í þingræðisskipulagi og dreifa þar með völdum ef vel er farið með. Raunar má segja að þetta ákvæði um beint lýðræði sé eitt helsta merkið um valddreifingu þá sem stjórnarskrárfrumvarp þetta boðar.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 132-133).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 63. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis kannar hvers kyns athafnir og ákvarðanir ráðherra eða stjórnsýslu þeirra eftir því sem hún telur efni til. Nefndinni er skylt að hefja slíka könnun að kröfu þriðjungs þingmanna.

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert um þetta að finna að frátöldu ákvæði sem fjallar þó fremur um athugun á málum utan stjórnkerfis.

Aukið og virkara aðhald Alþingis með ríkisstjórn

Hér er ein megin réttarúrbótin lögð til í því skyni að auka raunverulegt eftirlitsvald og aðhald Alþingis með handhöfum framkvæmdarvalds, ekki síst ráðherrum.

Kemur þessi nefnd m.a. í stað þeirrar nefndar, sem kennd hefur verið við Atla Gíslason – og var kosin eftir að rannsóknarefnið átti sér stað – en mikilvægt er almennt talið vegna réttaröryggis að þeir sem fjalla um mál séu ekki skipaðir vegna þess sérstaklega.

(Sjá nánar um það síðar er fjallað verður um 95. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs.)

Þá fjallar nefnd þessi um skýrslur ríkisendurskoðunar og umboðsmanns Alþingis – sem eru sjálfstæðir eftirlits- og umboðsaðilar þjóðþingsins; virðist ekki vanþörf á því eins og nánar er rökstutt í skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs með ákvæðum þessum. Þar kemur raunar fram að slík nefnd hafi einmitt um svipað leyti verið sett á fót og taki brátt til starfa; sú staðreynd breytir ekki þörf á því að stjórnarskrárbinda hlutverk hennar og stöðu.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 130-131).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Um 62. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs var mikið rætt – til og frá; þar segir:

Alþingi kýs í Lögréttu fimm menn til fimm ára.

Þingnefnd eða 1/5 hluti alþingismanna getur óskað eftir áliti Lögréttu um hvort frumvarp til laga samrýmist stjórnarskrá og þjóðréttarlegum skuldbindingum ríkisins. Ekki má afgreiða frumvarpið fyrr en álit Lögréttu liggur fyrir.

Um störf Lögréttu skal mælt fyrir í lögum.

Í gildandi stjórnarskrá er ekkert að finna um þetta; í stuttu máli er lagt til að lögfræðingaráð, Lögrétta, sem Alþingi kýs, geti gefið umbeðið – ráðgefandi –  álit á því hvort væntanleg lög standist stjórnarskrá.

Þetta er mjög til bóta – enda hefur verið mög algengt á Íslandi undanfarinn mannsaldur að lög séu af dómstólum ekki talin standast efnis- eða jafnvel formreglur stjórnarskrár.

Um frumvarpsgrein þessa segir m.a. í ítarlegum skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs – sem markast að vísu nokkuð af annarri hugmynd, sem snemma var samþykkt en síðar felld út, um bindandi hlutverk Hæstaréttar í þessu efni:

Ekki er tekin afstaða til þess hvernig Alþingi bregst við áliti Lögréttu í ákvæðinu sjálfu, enda er það ekki bindandi. Almennt má telja að ef Lögrétta telji frumvarp andstætt stjórnarskrá eða þjóðréttarlegum skuldbindingum hljóti þingið að bregðast við þeim athugasemdum með því að taka frumvarp til þinglegrar meðferðar á nýjan leik. Vægi álita Lögréttu yrði fyrst og fremst háð trúverðugleika hennar, málsmeðferð og efnislegum rökstuðningi en löggjafinn þyrfti að meta niðurstöðu í hverju tilviki fyrir sig og hvaða aðgerðir væru heppilegar í framhaldinu. Hið sama á í raun við um álit Lögréttu á þá leið að stjórnskipulegir annmarkar frumvarps væru ekki fyrir hendi, vísast til frekari skýringa í Skýrslu stjórnlaganefndar um þetta efni.

Ekki nógu langt gengið

Sjálfur vildi ég hins vegar ganga mun lengra og fela Hæstarétti bindandi úrlausnarvald um það hvort sett lög o.fl. stæðust stjórnarskrá.

Um það mun ég fjalla síðar – enda sér þess varla stað í skýringum með frumvarpinu að þegar i maí var slík tillaga samþykkt með miklum meirihluta í stjórnlagaráði; sú regla um hlutverk Hæstaréttar í þessu efni var óvænt felld brott á síðustu starfsdögum stjórnlagaráðs vegna óformlegra og síðbúinna athugasemda hins ágæta lagaprófessors, Eiríks Tómassonar, sem ég taldi þó að fyrirliggjandi tillaga hefði svarað vel. Felldi ég mig illa við það en lét þó ekki steita á steini vegna þess.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 128-130).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 61. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Birta skal lög, stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamninga sem ríkið hefur fullgilt. Lögum og stjórnvaldsfyrirmælum má aldrei beita með íþyngjandi hætti fyrr en eftir birtingu þeirra. Um birtingarhátt og gildistöku fer að landslögum.

Í gildandi stjórnarskrá segir um sama efni að birta skuli lög og að um birtingarháttu og framkvæmd laga fari að landslögum. Viðbótin um „stjórnvaldsfyrirmæli og þjóðréttarsamninga“ er þó varla tæmandi; komið hafa fram ábendingar um að stjórnsýsluúrskurði skuli birta – eins og oftast, en því miður ekki alltaf – er gert enda felst í þeim miklvæg vísbending um túlkun laga ef ekki réttarheimild.

Íþyngjandi afturvirkni óheimil

Hér er mikil réttarbót áréttuð.

Í lagaframkvæmd – þ.m.t. samkvæmt úrlausnum dómstóla – hefur að vísu a.m.k. undanfarinn aldarfjórðung verið áréttað, t.d. af hálfu Hæstaréttar að Alþingi geti ekki sett afturvirkar íþyngjandi reglur sem binda borgarana.

Þá hefur sama regla lengi verið talin gilda samkvæmt mannréttindasáttmálum, stjórnlagafræðum og settum reglum í stjórnarskrá um refsingar og skatta – sem verði ekki ákveðnir afturvirkt.

Nýmælið er um aðrar íþyngjandi reglur en skatta og refsingar.

Ívilnandi afturvirkni heimil

Að gættum öðrum réttarreglum réttarríkisins og meginreglum lýðræðis er ívilandi afturvirkni laga vitaskuld heimil samkvæmt gagnályktun frá þessu ákvæði.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 128).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 60. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs eru nokkur nýmæli – þó ekki þau sem sumir hefðu e.t.v. búist við enda er ekki hreyft efnislega við málskotsrétti forseta Íslands varðandi samþykkt lagafrumvörp frá Alþingi:

Þegar Alþingi hefur samþykkt frumvarp undirritar forseti Alþingis það og leggur innan tveggja vikna fyrir forseta Íslands til staðfestingar, og veitir undirskrift hans því lagagildi.

Forseti Íslands getur ákveðið innan viku frá móttöku frumvarps að synja því staðfestingar. Skal sú ákvörðun vera rökstudd og tilkynnt forseta Alþingis. Frumvarpið fær þá engu að síður lagagildi, en innan þriggja mánaða skal bera lögin undir þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar. Einfaldur meirihluti ræður hvort lögin halda gildi sínu. Atkvæðagreiðsla fer þó ekki fram felli Alþingi lögin úr gildi innan fimm daga frá synjun forseta. Um framkvæmd þjóðaratkvæðagreiðslu skal að öðru leyti mælt fyrir í lögum.

Málskotsréttur forseta skýrður og útfærður – en ekki takmarkaður

Í gildandi stjórnarskrá segir um málskotsrétt forseta Íslands efnislega hið sama – en þessar formbreytingar eru gerðar af hálfu stjórnlagaráðs:

1. Forseti Alþingis undirritar framvegis – í stað hlutaðeigandi ráðherra – samþykkt lagafrumvarp og leggur það fyrir forseta Íslands til staðfestingar; sú breyting byggist á því að þótt löggjafarvaldið sé hjá Alþingi og þó að Stjórnarráðið og einstakir ráðherar og embættismenn í ráðuneytum séu oft lykilaðilar í að koma löggjafarviljanum á blað (en einkum í framkvæmd) sé ráðherra ekki eðlilegur milliliður þegar lög eru sett eða formlega staðfest eins og nú er.
2. Forseta Íslands er settur viku frestur til þess að ákveða hvort hann staðfestir samþykkt lagafrumvarp frá Alþingi og veitir því lagagildi eða skýtur framtíðargildi þess til þjóðaratkvæðagreiðslu og veitir því þar með gildi til bráðabirgða; þetta hefur ekki valdið verulegum vandkvæðum síðan málskotsréttur forseta Íslands var fyrst virkjaður 2004 og svo nýttur tvívegis 2010 og 2011. Nokkurra klukkustunda umhugsunarfrestur síðasta forseta, Vigdísar Finnbogadóttur, líklega 1985, í tengslum við lög sem sett voru til höfuðs yfirvofandi verkfalli flugfreyja, varð þó þáverandi samgönguráðherra, Matthíasi Bjarnasyni, áhyggjuefni – þó að kvennafrídagur væri! Því er eðlilegt að vikufrestur sé tiltekinn en hann er e.t.v. í rýmsta lagi miðað við aðstæður hérlendis, sögu, stjórnskipunarhefð og þá tillögu stjórnlagaráðs að afnema algerlega heimild til bráðabirgðalaga – sem hefur að mínu mati verið misnotuð.
3. Það nýmæli er tekið upp í stjórnarskrá að synjun forseta Íslands skuli rökstudd – en forseti hefur raunar alveg frá því að málskotsréttinum var fyrst beitt 2004 rökstutt synjun sína á staðfestingu.
4. Enn fremur er kveðið á um að lagasynjun forseta Íslands skuli tilkynnt forseta Alþingis; af minni hálfu (en ég sat í þeirri nefnd stjórnlagaráðs sem lagði þetta ákvæði til) er þetta öðrum þræði viðbragð við þeirri framkvæmd af hálfu sitjandi forseta Íslands að tilkynna synjanir (sem ég geri almennt ekki athugasemd við efnislega) á Bessastöðum gagnvart fjölmiðlum án þess að hafa tilkynnt Alþingi (frekar en þingræðislegri ríkisstjórn) um ákvörðun sína og röksemdir fyrir henni. Sjálfum hafa mér fundist sannfærandi röksemdir Þorsteins Pálssonar, fyrrverandi forsætisráðherra m.m., í Fréttablaðinu fyrir því að lagasynjun ætti að eiga sér stað í ríkisráði (sem stjórnlagaráð leggur hins vegar til að verði aflagt); í staðinn kemur formleg tilkynning til forseta Alþingis.
5. Loks er settur 3ja mánaða frestur til þess að halda þá þjóðaratkvæðagreiðslu sem ræður örlögum hins samþykkta lagafrumvarps Alþingis; kemur sá frestur í stað reglu um að þjóðaratkvæði skuli haldið „svo fljótt sem kostur er“ en þrír mánuðir eru líklega í rýmra lagi þar sem lagafrumvarpið hefur þegar öðlast lagagildi til bráðabirgða, sem áður segir.
6. Síðasta formbreytingin er staðfesting á þeirri útleið, sem ríkisstjórninn valdi við fyrstu lagasynjun forseta 2004 – að gefast upp – þ.e. að afturkalla lög, sem forseti Íslands hefur synjað staðfestingar, og afstýra þar með þjóðaratkvæðagreiðslu; í því felst e.t.v. f.o.f. möguleiki fyrir ríkisstjórn að komast hjá niðurlægingu hjá kjósendum ef ljóst er talið hver niðurstaðan yrði!  Þó er áskilið að þetta gerist innan 5 daga frá synjun forseta enda ekki hægt að búa við óvissu um framhaldið í þessu efni.

Niðurstaða stjórnlagaráðs varð því – eftir miklar umræður og nokkur átök undir lokin – að halda málskotsrétti forseta Íslands til þjóðarinnar efnislega óbreyttum; m.a. var fallið frá tillögum um að skerða möguleika forseta á að synja lögum staðfestingar sem varða fjárstjórnarvald Alþingis o.fl. Rök með og á móti niðurstöðunni og gagnvart valkostum eru rædd og útskýrð í skýringum skrifstofu stjórnlagaráðs ákvæðinu.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 125-128).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.