Öllum ber réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstól. Dómþing skal háð í heyranda hljóði nema dómari ákveði annað lögum samkvæmt til að gæta allsherjarreglu, öryggis ríkisins eða hagsmuna málsaðila og vitna.

Hver sá sem er borinn sökum um refsiverða háttsemi skal talinn saklaus þar til sekt hans hefur verið sönnuð.

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta – hið nákvæmlega sama, að því frátöldu að dómari getur ekki eins og nú er ákveðið lokað þinghald með vísan til „velsæmis.“ Í staðinn geta  hagsmunir „vitna“ heimilað lokun þinghalds eins og samkvæmt gildandi lögum en slíka áréttingu skortir í stjórnarskrá. Verði frumvarp stjórnlagaráðs að stjórnarskrá þarf í þessu tilviki sem mörgum öðrum vitaskuld að breyta ýmsum lögum til samræmis en heimildir gildandi laga virðast heldur rýmri en bæði frumvarpið og stjórnarskráin varðandi heimildir dómara til að loka þinghaldi.

Þess má geta að „allsherjarregla“ er einungis í þessari frumvarpsgrein heimild til skerðingar á mannréttindum – en annars staðar tekið úr frumvarpinu eins og nánar má lesa um í skýringum með frumvarpinu en það hugtak má finna á þremur stöðum í trúmála- og mannréttindaköflum gildandi stjórnarskrár.

* Hér má lesa ítarlegri skýringar skrifstofu stjórnlagaráðs með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 74-75).

Í xx. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Ö

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta…

Í skýringum segir….

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. xx-xx).
• Hér er ensk þýðing stjórnarskrárfrumvarpsins; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is another English version of the Constitutional Bill.

Í 24. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Öllum skal tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi.

Öllum þeim, sem skólaskylda nær til, skal standa til boða menntun án endurgjalds.

Menntun skal miða að alhliða þroska hvers og eins, gagnrýninni hugsun og vitund um mannréttindi, lýðræðisleg réttindi og skyldur.

Alþingi útfærir áfram meginregluna

Fyrsta málsgrein 24. gr. er orðrétt sú sama og í gildandi stjórnarskrá um almennan fræðslurétt. Það ákvæði, með orðalagsbreytingu frá 1995, var látið duga fram til þessa og löggjafanum treyst til að útfæra það, svo og handhöfum fjárstjórnar- og framkvæmdarvalds – þ.e.a.s. um er að ræða svonefnda vísireglu. Í henni felst að Alþingi skilgreini í lögum hvaða menntun og fræðsla teljist almenn og Alþingi og sveitarstjórnum ber þá samkvæmt ákvæðinu að veita nægu fé til fræðslumála svo að skólar ríkis og sveitarfélaga geti sinnt því verkefni að veita slíka menntun og fræðslu „við […] hæfi.“

Nýtt bann við skólagjöldum

Auk þessarar vísireglu gildandi stjórnarskrár leggur stjórnlagaráð nú til viðbót í formi efnisreglu í 2. mgr. 24. gr. um að öllum, „sem skólaskylda nær til,“ skuli standa til boða menntun án endurgjalds; í þessu felst bann við [almennum] skólagjöldum í stjórnarskrá í tilviki grunnskóla – svo lengi sem hann er skylda. [Væntanlega er hins vegar rétt að túlka orðin „standa til boða“ þannig að ef hið opinbera býður upp ókeypis skólamenntun standi stjórnarskráin því ekki í vegi að einkaskólar taki skólagjöld.] Verði skólaskylda víkkuð út þannig að hún nái t.d. til leikskóla eða framhaldsskóla rýmkar sömuleiðis bannið við skólagjöldum. Væntanlega felst í „menntun án endurgjalds“ bann við efnisgjöldum, skráningargjöldum og hvað sem gjöld í tengslum við menntun eru nefnd; vísa ég þar til hliðsjónar til máls, sem ég vann hjá umboðsmanni Alþingis fyrir rúmlega hálfum öðrum áratug er ég kvartaði sem háskólanemi yfir því er stjórnvöld ákváðu skyndilega að taka upp eiginleg skólagjöld, þreföld á við fyrra skrásetningargjald, án lagabreytinga. Ekkert bannar hins vegar skólagjöld í frjálsu námi – t.d. háskólanámi – svo fremi sem virt sé meginreglan í 1. mgr. um að öllum sé í lögum tryggður réttur til almennrar menntunar og fræðslu.

Við mat á fjárhæð skólagjalda þarf e.t.v. að líta til jafnræðisreglu stjórnarskrárfrumvarpsins sem eins og gildandi stjórnarskrár vísar m.a. til jafnræðis án tillits til „efnahags […] og stöðu að öðru leyti.“

Á hinn bóginn felst væntanlega ekki í reglunni neitt bann við að foreldrar greiði fyrir skólamat eins og nú tíðkast.

Þessar viðbætur voru að mínu mati ekki mjög umdeildar í stjórnlagaráði og þeirri nefnd sem um þær fjallaði enda í samræmi við réttarvitund og hefð hér á Íslandi.

Efnisregla um inntak fræðslu

Heldur meiri umræða var í stjórnlagaráði um hvort og hvernig stjórnarskráin ætti að skilgreina inntak og markmið menntunar eins og gert er í 3. mgr. 24. gr., þ.e. að hún skuli miða að

alhliða þroska hvers og eins, gagnrýninni hugsun og vitund um mannréttindi, lýðræðisleg réttindi og skyldur.

Segja má að það komi ekki á óvart á þessum umbrotatímum að töluverð sátt varð um ofangreinda niðurstöðu. Ég er a.m.k. mjög ánægður með þetta og tel gott að þarna eins og í 5. gr. frumvarpsins sé rætt um skyldur – en ekki aðeins réttindi – borgaranna. Þá er gagnrýnin hugsun – sem aukin eftirspurn hlýtur að vera eftir nú – svo og lýðræðisleg vitund og mannréttindi hluti af þroska hvers borgara í réttarríki.

Aðalálitaefnið í mínum huga í þessu efni eins og fleiri atriðum var hvort það væri rétt að mæla fyrir um fræðslustefnu í meira eða minna mæli í stjórnarskrá – sem ekki er breytt í samræmi við dægurstrauma hverju sinni – eða hvort löggjafnum sé einum treystandi til þess. Um þessi markmið, sem eru nokkuð almenn og væntanlega fremur óumdeild, verður þó væntanlega víðtæk og löng sátt.

Í 23. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Allir eiga rétt til að njóta andlegrar og líkamlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er.

Öllum skal með lögum tryggður réttur til aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu.

Fyrri málsgreinin er nýmæli – í samræmi við alþjóðamannréttindareglur sem Ísland hefur undirgengist. Raunar hafði ég eins og fleiri í stjórnlagaráði og  utan efasemdir – bæði vegna orðalags og efnisinntaks – um orðavalið „að hæsta marki sem unnt er.“ Ef orðið „því“ hefði komið í stað orðsins „hæsta“ hefði ég verið enn sáttari. Erfitt er að áskilja borgurunum rétt til einhvers – og handhöfum ríkisvalds samsvarandi skyldu – sem mannlegur máttur getur e.t.v. ekki tryggt.  Á hinn bóginn er ekki talað um að „tryggja“ þennan rétt í þessu ákvæði.

Þetta varð hins vegar niðurstaða meirihluta stjórnlagaráðs.

Goggunarröð handhafa ríkisvalds

Í ákvæðinu felst sem endranær markmiðssetning sem aðrir, reglulegir, handhafar ríkisvalds hljóta að þurfa – og mega – útfæra í þessari röð:

1. Löggjafinn, Alþingi, útfærir markmið stjórnarskrárgjafans – svo og sama löggjafarþing sem  handhafi fjárstjórnarvaldsins (valdið til að ákveða skatta og í hvað þeir fara).
2. Stjórnvöld – handhafar framkvæmdarvalds (ríkisstjórn, ráðherrar og stofnanir ríkisins) – framkvæma vilja stjórnarskrárgjafans og löggjafans.
3. Dómstólar endurskoða ákvarðanir löggjafans og athafnir stjórnvalda ef og þegar mál eru réttilega borin undir þá.

Ég hafði ekki efasemdir um síðari málsgreinina en í henni felst að mínu mati

• ágæt útfærsla á pólitískri samfélagssátt í áratugi hérlendis,
• sjálfsögð innleiðing á alþjóðaskuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist
• eðlileg uppfærsla á ákvæðum gömlu stjórnarskrárinnar um rétt lögum samkvæmt til „aðstoðar vegna sjúkleika“ sem var svolítið fornfálegt þótt síðast hefði verið uppfært 1995.

Þarf að útfæra og túlka

Fyrirvarinn úr gildandi stjórnarskrá um að þeir, „sem þess þurfa,“ eigi rétt á tiltekinni aðstoð – og þá að mati löggjafans (og handhafa fjárstjórnarvalds) – er í raun útfærður með sambærilegum hætti með orðunum um rétt til „aðgengilegrar, viðeigandi og fullnægjandi heilbrigðisþjónustu“ – sem einnig er matskennt og tilkemur ofangreindum handhöfum ríkisvalds að útfæra og skilgreina; þess vegna er aðgreining þeirra og sjálfstæði svo mikilvægt svo að þessi orð verði ekki merkingarlaus, fyrr eða síðar.

Stjórnarskrá getur sjaldan verið hárnákvæm og stjórnskipunarréttur útilokar yfirleitt enn síður en aðrar fræðigreinar lögfræðinnar mat eða sveigjanleika og þróun.

Í 22. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir

Öllum skal með lögum tryggður réttur til lífsviðurværis og félagslegs öryggis.

Öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar, svo sem vegna atvinnuleysis, barneigna, elli, fátæktar, fötlunar, veikinda, örorku eða sambærilegra aðstæðna.

Skynsamlegar viðbætur

Í gildandi stjórnarskrá er sambærilegt ákvæði að finna og í síðari málsgreininni – en tveimur aðstæðum er bætt við dæmatalninguna, þ.e.:

• barneignum og
• fötlun.

Það tel ég hið besta mál. Annars er aðeins um orðalagsbreytingar í nútímaátt að ræða þar sem hugtakið „veikindi“ kemur í stað „sjúkleika“ og hugtakið „fátækt“ leysir „örbirgð“ af hólmi.

„Jákvæð“ mannréttindi

Í þessu felast svonefnd „jákvæð“ mannréttindi – réttur til einhvers af ríkinu – en ekki „neikvæður“ réttur til frelsis frá afskiptum af hálfu handhafa ríkisvalds eins og elstu mannréttindin fela í sér.

Um fyrri málsgreinina hafði ég meiri efasemdir enda spurning hverju hún bætir við síðari málsgreinina og álitamál hvernig ákvæði um að tryggja rétt til lífsviðurværis og félagslegs öryggis verður útfært; þær efasemdir eru þó ekki frágangssök enda er útfærslan lögð á fjölskipaðan og lýðræðislega valinn löggjafa, Alþingi, eins og í fleiri tilvikum.

Dómstólar fara varlega með endurskoðunarheimildir

Ólíklegt er að dómstólar án lýðræðislegs umboðs hnekki skynsamlegu mati löggjafarþingsins í þessu efni; í grófari tilvikum getur það þó gerst eins og árið 2000 í svonefndu öryrkjamáli. Styðst það einnig við norræna stjórnskipunarhefð þar sem dómstólar virða yfirleitt að útfærsla, sem kostar opinbert fé, sé að meginstefnu til í höndum handhafa fjárstjórnarvaldsins, sem hér eru Alþingi og sveitarstjórnir.

Í 21. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er ákvæðið um fundafrelsi skilið frá félagafrelsisákvæðinu – eins og ég lagði til. Auk þess eru gerðar á því töluverðar orðalags- og líklega efnisbreytingar frá gildandi stjórnarskrá – sem ég var ekki að öllu leyti ánægður með enda e.t.v. sem lögfræðingur íhaldssamari að þessu leyti gagnvart breytingum á sígildum stjórnarskrárákvæðum en flestir í stjórnlagaráði.

Ákvæðið hljóðar svo:

Öllum skal tryggður réttur til að safnast saman án sérstaks leyfis, svo sem til fundahalda og mótmæla. Réttur þessi skal ekki háður öðrum takmörkunum en þeim sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi.

Helstu breytingar frá gildandi stjórnarskrá eru þessar:

1. Tekinn er út fyrirvari um að menn eigi (aðeins) rétt á að safnast saman vopnlausir; fyrirvarinn hefur að vísu ekki mjög mikla lagalega merkingu – þar sem áfram er hægt að mæla fyrir um takmarkanir við fundafrelsi í lögum ef „nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi.“ Í gidandi vopnalögum er þannig m.a. lagt bann við að bera skotvopn á almannafæri svo og vopnaburði almennt á almannafæri – nema bitvopn þar sem „eðlilegt og sjálfsagt getur talist, svo sem við vinnu eða veiðar eða í öðrum tilvikum þegar engin hætta er því samfara.“ Þetta er auðvitað engin frágangssök en það þýðir að lögreglan þarf að hafa sérstaka lagaheimild til þess að banna vopnaða mannfundi – sem ég hefði gjarnan viljað hafa sjálfkrafa í stjórnarskránni eins og hingað til. Þá var ég svolítið hrifinn af vopnleysisfyrirvaranum í ljósi hlutleysis okkar fyrstu þrjá áratugi Íslands sem fullvalda ríkis og vegna almennrar friðarstefnu okkar sem þjóðar þar sem aðild okkar að Norður-Atlantshafsbandalaginu, NATO, var frá upphafi og lengi eftir það mjög umdeild auk þess sem bandalagið er fyrst og fremst varnarbandalag. Loks hefði fyrirvarinn frá 1874 verið fín söguleg tenging og sýnt skörp skil milli okkar og stórþjóðarinnar í Bandaríkjum Norður-Ameríku þar sem réttur til vopnaburðar er þvert á móti stjórnarskrárvarinn.
2. Þá er fellt brott ákvæði um heimild lögreglu til þess að vera við „almennar samkomur“ – sem að vísu gekk e.t.v. full langt í orði en hefur ekki verið vandamál á borði svo að ég viti; ég hefði viljað hafa slíka heimild áfram í stjórnarskrá – með smá þrengingu e.t.v. – þó að slík regla sé væntanlega undirskilin í almennu hlutverki lögreglu í réttar- og lýðræðisríki.
3. Einnig er ekki lengur að finna sérstaka heimild til að banna mannfundi „ef uggvænt þykir að af þeim leiði óspektir“ – sem var e.t.v. full rúmt ákvæði en ég hefði ekkert haft á móti að halda í að einhverju leyti.
4. Ágætri áréttingu er bætt við – sem undirskilið er í gildandi stjórnarskrá – um að fundafrelsi er óháð sérstöku leyfi.
5. Enn fremur er bætt við dæmum um að réttur til að „safnast saman“ – eins og það er orðað í stjórnarskránni og stjórnarskrárfrumvarpinu – tekur m.a. til eiginlegra „funda[r]halda“ og til mótmæla; það tel ég líka ágæta viðbót í dæmaskyni fyrir ein mikilvægustu lýðræðistilefnin til þess að fólk kemur saman.
6. Loks leysir almennur fyrirvari, sem áður segir – um að löggjafinn geti takmarkað fundafrelsi með vísan til meðalhófsreglu – af hólmi hina sértæku fyrirvara, sem áður var getið.

Í fyrstu þremur tilvikunum var meirihluti stjórnlagaráðs frjálslyndari en ég og sætti ég mig vel við það og greiddi því ákvæði þessu – eins og öllum hinum 114 greinunum – atkvæði mitt við lokaatkvæðagreiðslu. Rétt er að hafa í huga að stjórnskipunarrétturinn er sveigjanlegra og að nokkru leyti „pólitískara“ fag en flestar aðrar lögfræðigreinar svo að aðstæður hafa áhrif á túlkun, athafnir og úrlausnir til þess bærra aðila.