Í 89. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Ráðherrar mæla fyrir frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn, svara fyrirspurnum og taka þátt í umræðum á Alþingi eftir því sem þeir eru til kvaddir, en gæta verða þeir þingskapa.

Ráðherrar hafa ekki atkvæðisrétt á Alþingi.

Sé alþingismaður skipaður ráðherra víkur hann úr þingsæti á meðan hann gegnir embættinu og tekur varamaður þá sæti hans.

Eins og fram kom í gær er víða í gildandi stjórnarskránni fjallað um ráðherra.

Ráðherrar sitji ekki sem þingmenn

Af ákvæðum 89. gr. frumvarpsins er þó aðeins ákvæði á borð við 2. mgr. að finna í stjórnarskránni nú, þ.e. reglu þess efnis að ráðherrar hafi vitaskuld ekki atkvæðisrétt á Alþingi – nema þeir séu jafnframt kjörnir alþingismenn, eins og oftast. Síðastgreindur fyrirvari hverfur nú vegna eins helsta nýmælis stjórnarskrárfrumvarps þessa, þ.e. að kjörnir alþingismenn víkja tímabundið sem þingmenn meðan þeir gegna ráðherraembætti og varamenn taka sæti þeirra á meðan.

Í þessu felst vitaskuld vísbending um að gjarnan megi oftar skipa utanþingsfólk í ráðherraembætti.

Helstu mótrökin gegn þessu voru eftirfarandi:

1. Með þessu væri stjórnarmeirihlutinn aðeins styrktur þar sem allt að 10 ferskir varaþingmenn tækju sæti á Alþingi og gætu talað fyrir málum stjórnarinnar og unnið þeim fylgi innan þings og utan þó að styrkleikahlutföll í atkvæðamagni breytist ekki; þetta eru gild mótrök gegn þessari leið og þeirri leið að ganga lengra – þannig að ráðherrar segðu alveg af sér þingmennsku. Ég mat þó þyngri rökin um að greina persónulega á milli þingstarfa og starfa ráðherra.
2. Ýmsir vildu ganga lengra og að ráðherrar segðu alveg af sér þingmennsku; ég taldi slíka breytingu of róttæka auk þess sem hún myndi draga úr líkum þess að ráðherrum væri skipt út – ef þeir hefðu í engin önnur hús (en þinghúsið) að venda.
3. Sumir töldu þessa breytingu of formlegs eðlis og yfirborðskennda en ekki breyta neinu í raun. Ég er á öðru máli og tel að viðvera, staðsetning og forréttindi ráðherra innan þings sem utan veki ranga mynd þar sem kjörnir fulltrúar eigi frekar að vera í aðalhlutverki á löggjafarþinginu en ráðherrar sem þjónar þótt æðstu embættismenn innan framkvæmdarvaldsins séu. Aðalmótrökin gegn þessari röksemd eru þó þau að raunveruleg réttarstaða ráðherra á þingi er löguð að þessari formbreytingu með því að ráðherrar taki aðeins þátt í þingstörfum „eftir því sem þeir eru til kvaddir“ eins og fjallað er um  hér næst að neðan.

Ráðherrar aðeins á þingi ef „til kvaddir“

Enn róttækari breyting en þessi formlega breyting á tvöföldu hlutverki ráðherra-þingmanna felst í breyttu hlutverki ráðherra á þingi skv. 1. mgr. 89. gr. frumvarpsins; samkvæmt því munu ráðherrar aðeins

• mæla fyrir frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn,
• svara fyrirspurnum og
• taka þátt í umræðum á Alþingi

eftir því sem þeir eru til kvaddir, […].

Í samræmi við þetta er ákvæðið vel skýrt í skýringum með þessu ákvæði þar sem m.a. segir:

Orðalagið „eftir því sem þeir eru til kvaddir“ á við um alla þá liði sem á undan standa og er ætlað að hnykkja á því að Alþingi hefur visst sjálfdæmi í því hvaða atbeina ráðherra óskar við að mæla fyrir frumvörpum, hvernig máls­ og tillögurétturinn skal útfærður o.s.frv. Um þetta setur þingið nánari reglur í þingsköpum. Það getur einnig falið forseta þingsins eða forsætis­ nefnd að meta hvort og hvenær óskað skuli þátttöku ráðherra eða látið þingmönnum eftir að óska slíks, eftir atvikum og að eigin vali. Þó ber að halda því til haga að ráðherrar hafa sjálfstæðan rétt til að gera grein fyrir málefnum sem undir þá heyra með skýrslu til Alþingis, sbr. 94. gr. um skýrslu ríkisstjórnar til þingsins, og þeir bera upplýsinga­ og sannleiksskyldu gagnvart Alþingi, sbr. 93. gr. sem er mikilvægur þáttur í eftirlitsvaldi þingsins gagnvart fram­ kvæmdarvaldinu.

Að þessu hef ég áður vikið – í pistli um 56. gr. frumvarpsins um flutning þingmála þar sem sagði um þetta:

Þá er mikilvæg – og ekki bara „symbolsk“, heldur skyld – breyting fólgin í frumvarpinu þar sem ráðherrar eiga aðeins skv. 1. mgr. 89. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins að mæla fyrir (stjórnar)frumvörpum og tillögum frá ríkisstjórn og taka þátt í umræðum á Alþingi

eftir því sem þeir eru til kvaddir

Þó að áfram sé gert ráð fyrir að flest frumvörp verði samin af sérfræðingum Stjórnarráðsins er dregið úr frumkvæði ráðuneytanna – og ákvörðunarvald fært til Alþingis – enda eru ráðherrar þjónar þings og þjóðar; eins og Ómar Ragnarsson benti oft á í stjórnlagaráði eru orðin ambátt og embætti samstofna.

Tilfærsla valds til Alþingis í því skyni að draga úr ráðherraræði er því ekki bundin við „symbolskar“ breytingar á borð við þá að ráðherrar víki af Alþingi meðan þeir gegna ráðherraembætti.

• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 163-165).

Öfugt við ríkisstjórn – sem stjórnarskráin nefnir hvergi því nafni, eins og áður er vikið að – er víða í stjórnarskránni vikið að störfum, réttarstöðu og hlutverki ráðherra; 18 sinnum raunar.

Í 88. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er hins vegar nýmæli um skilyrði þess að þeir teljist hæfir ráðherrar – en þar segir:

Ráðherra er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf á meðan hann gegnir embætti. Sama gildir um störf í þágu einkafyrirtækja og opinberra stofnana þótt ólaunuð séu.

Í lögum skal kveðið á um skyldu ráðherra til að veita upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni sína.

Ráðherrar vinni aðeins í þágu þjóðarinnar

Í gildandi stjórnarskrá er sem sagt ekkert slíkt ákvæði um þetta – sem í stjórnsýslurétti er nefnt almennt, neikvætt hæfisskilyrði – þ.e. hvaða ókosti, tengsl eða hagsmuni maður má ekki hafa til þess að geta gegnt embætti. Auk þeirra pólitísku og væntanlega faglegu kosta, sem forsætisráðherra metur (eins og þingflokkar ásamt honum hingað til) að ráðherraefni eigi að hafa er hann velur ráðherraefni sín má ráðherra, sem sagt,

á meðan hann gegnir embætti

hvorki hafa með höndum

• önnur launuð störf né
• ólaunuð störf

1. í þágu einkafyrirtækja eða
2. í þágu opinberra stofnana.

Í skýringum með ákvæðinu segir m.a. um þetta:

Ákvæði stjórnsýslulaga um sérstakt vanhæfi gilda um ráðherra þegar tekin er stjórnvalds­ ákvörðun í tilteknum málum. Líklegt verður einnig að telja að óskráðar reglur stjórnsýslu­ réttar um almennt, neikvætt hæfi gildi um ráðherra eins og aðra embættismenn þó að þeir njóti sérstöðu í þingræðisríki sem málsvarar meirihluta á Alþingi. Sé ráðherra vanhæfur til að fjalla um mál ber að setja staðgengil, þ.e. annan ráðherra, í hans stað. Regla um þetta er áréttuð í öðru ákvæði í frumvarpinu þar sem segir að þá feli forsætisráðherra öðrum ráðherra meðferð málsins.

Þetta er nákvæmlega sama skilyrðið og sett er um forseta Íslands, sem áður er fjallað um. Annað hæfisskilyrði er sett um alþingismenn og löggjafanum falið að útfæra það nánar.

Í skýringum er einnig þessi athyglisverði skýringarkostur:

Banni við öðrum launuðum störfum ráðherra og ólaunuðum störfum í þágu einkafyrirtækja og opinberra stofnana lýkur þegar látið er af ráðherraembætti. Eðlilegt er þó að skýra ákvæðið með hliðsjón af sjónarmiðum úr stjórnlagafræði og stjórnmálafræði erlendis um að ekki stæð­ist að ráðherra gerði samning um slíkt starf meðan hann sæti í embætti, þó að starfssamn­ingur eða verksamningur tæki ekki gildi fyrr en að loknum ráðherradómi. Slíkir samningar og jafnvel áform fælu í sér misnotkun á aðstöðu og brot á stjórnarskrá, a.m.k. ef líta mætti svo á að samningur væri gerður vegna stöðu ráðherra.

Upplýsingaskylda um fjárhagslega hagsmuni

Auk efnisreglunnar um almennt, neikvætt hæfi ráðherra er formregla sem skyldar þá til þess að

veita upplýsingar um fjárhagslega hagsmuni sína.

Eins og gjarnan í þessu stjórnarskrárfrumvarpi er löggjafanum falið að útfæra þessa formreglu nánar.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 162-163).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 87. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er fjallað um ríkisstjórn – sem er eiginlega nýmæli í stjórnarskrá!

Þar segir:

Ráðherrar sitja í ríkisstjórn. Forsætisráðherra boðar til ríkisstjórnarfunda, stýrir þeim og hefur yfirumsjón með störfum ráðherra.

Ríkisstjórnarfundi skal halda um frumvörp og tillögur til Alþingis, önnur mikilvæg stjórnarmálefni og til samráðs um störf og stefnumál ríkisstjórnarinnar. Þá skal halda ríkisstjórnarfund ef ráðherra óskar þess.

Ríkisstjórn tekur ákvarðanir sameiginlega um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni samkvæmt nánari ákvæðum í lögum. Meirihluti ráðherra þarf að vera á fundi þegar slíkar ákvarðanir eru teknar.

Stjórnarráð Íslands hefur aðsetur í Reykjavík.

„Ríkisstjórn“ hvergi nefnd í stjórnarskránni

Í gildandi stjórnarskrá er aðeins vikið að ríkisstjórn tvívegis, og þá í sama ákvæði – og undir heitinu:

ráðherrafundur.

Þá er á sama stað að finna beina vísbendingu um að ríkisstjórn skuli vera í landinu – en ekki aðeins einn ráðherra eins og frá 1904-1917; þar segir að ráðherrafundum, þ.e. ríkisstjórnarfundum, skuli stjórna

sá ráðherra, er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis, og nefnist hann forsætisráðherra.

Aðalnýmælið í 87. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins er því sjálf tilvist ákvæðisins, þ.e. sú formlega breyting að fjalla um ríkisstjórn – ekki aðeins undir því löngu hefðbundna heiti heldur einnig sem lykilaðila í stjórnskipan landsins; þar er fjallað og um hlutverk ríkisstjórnar og valdsvið.

Ríkisráð afnumið

Að nokkru leyti koma ákvæði 87. gr. stjórnarskrárfrumvarpsins í stað stjórnarskrárákvæðis um ríkisráð sem var mikilvægur ríkisaðili um 1900 í danskri og íslenskri stjórnskipan en hefur að mestu leyti löngu runnið sitt skeið sem raunveruleg valdastofnun eða vettvangur ákvarðana. Um ríkisráð segir  nú í stjórnarskránni:

Forseti lýðveldisins og ráðherrar skipa ríkisráð, og hefur forseti þar forsæti.

Lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skal bera upp fyrir forseta í ríkisráði.

Ríkisráðsfundir voru eðli málsins sjaldgæfir er íslenskur ráðherra fékkst í landið frá 1904 en konungur var í Kaupmannahöfn.

Þá hafa ríkisráðsfundir lengst af lýðveldistímanum verið fátíðir – nema fyrstu árin og fór þeim smám saman fækkandi og hafa undanfarna u.þ.b. þrjá áratugi verið 2 á ári, sbr. nánar hér.

Undanfarna áratugi hafa ríkisráðsfundir f.o.f. verið hátíðlegt formsatriði, gjarnan haldnir tvívegis á ári, 17. júní og 31. desember, til þess að „endurstaðfesta“ lög og fleiri atriði.

Þó að pistlar þessir fjalli – enn sem komið er – um inntak og skýringu greinanna 114 í stjórnarskrárfrumvarpinu en ekki það sem fellt er brott eða sleppt er rétt að geta þess hér í framhjáhlaupi að stjórnlagaráð leggur, sem sagt með þessu ákvæði, til að ríkisráð sé aflagt; er það í sjálfu sér stór breyting – þó formlegs eðlis sé.

Þrjár efnisbreytingar

Efnislegar breytingar eru einnig nokkrar – miðað við áratuga framkvæmd og skýringu á gildandi stjórnarskrá. Í stuttu máli má segja að efnisbreytingarnar séu þrjár – hver í sinni málsgreininni, í réttri röð:

1. „Forsætisráðherra […] hefur yfirumsjón með störfum ráðherra.“ (2. málsliður 1. mgr. 87. gr.) Það er a.m.k. ekki einhlítur skilningur allra ráðherra í öllum ríkisstjórnum í seinni tíð.
2. „Ríkisstjórnarfundi skal halda […] til samráðs um störf og stefnumál ríkisstjórnarinnar.“ (1. málsliður 2. mgr. 87. gr.) Af atburðum og síðustu missera má glöggt sjá að brýn þörf er á þessu.
3. „Ríkisstjórn tekur ákvarðanir sameiginlega um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni samkvæmt nánari ákvæðum í lögum.“ (1. málsliður 3. mgr. 87. gr.) Þetta er ein stærsta breytingin í frumvarpinu eins og nánar er skýrt í skýringum með því. Þar segir m.a.:

Í 3. mgr. er það nýmæli að ríkisstjórn geti tekið sameiginlega ákvarðanir um mikilvæg eða stefnumarkandi málefni. Afmörkun á því hvað telst mikilvægt eða stefnumarkandi getur verið að hluta í lögum og, með heimild í lögum, að hluta eftir mati forsætisráðherra, eftir atvikum í samráði við aðra ráðherra. Þau mál sem ekki falla undir þessa afmörkun eru áfram á for­ ræði og ábyrgð þess ráðherra sem málefnið heyrir undir. Afmörkunin getur jafnframt breyst í tímans rás eftir því sem löggjafinn ákveður, reynsla gefur tilefni til og samfélagið þróast. Má gera því skóna að fjárlög, mikilvægir alþjóðasamningar (sem einnig heyra undir utanríkis­ málanefnd þingsins), stórar fjárskuldbindingar, breytingar á þýðingarmiklum reglugerðum, ráðningar í æðstu embætti Stjórnarráðsins og aðrir lykilmálaflokkar sem hafa áhrif þvert á ráðuneyti gætu orðið meðal þess sem fyrst yrði skilgreint sem málefni er taka yrði sameigin­ lega ákvörðun um á ríkisstjórnarfundi. Að sama skapi má skilgreina nánar í lögum undir hvaða kringumstæðum forsætisráðherra geti metið sjálfstætt hvort málefni teljist mikilvægt eða stefnumarkandi.

Þarf allt að vera í Reykjavík?

Loks má nefna að ég lagði til í stjórnlagaráði að stjórnarskráin skyldi aðeins fyrirskipa að forsætisráðuneytið væri í Reykjavík en ekki allt stjórnarráðið (sem þýðir öll ráðuneytin); önnur ráðuneyti mættu að mínu mati gjarnan vera í nágrannasveitarfélögum t.a.m. – svo sem atvinnumálaráðuneyti í Kópavogi og velferðarráðuneyti á Seltjarnarnesi. Breytingartillaga þar um var felld.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 160-162).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Ítarlega er fjallað um þessi ákvæði – og tengd ákvæði raunar – í skýringum með stjórnarskrárfrumvarpinu.

Nýmælið er takmörkun á setu ráðherra í embætti

Nýmælið felst í 3. mgr. þar sem lagt er bann við því að ráðherra gegni

sama ráðherraembætti lengur en átta ár.

Þetta ræddum við í stjórnlagaráði – og einkum þau okkar, átta talsins, sem sátu í valdþáttanefndinni (B) – fram og aftur; ýmsir möguleikar geta komið til álita, svo sem takmörkun á:

• setu í ráðherraembætti yfirleitt,
• setu í fagráðuneytum (öðrum en forsætisráðuneyti) og svo sjálfstæð takmörkun sem telja bæri frá „núlli“ í embætti forsætisráðherra,
• samfelldri setu í ráðherraembætti,
• samtals setu í ráðherramebætti,
• samfelldri setu í sama ráðherraembætti,
• samtals setu í sama ráðherramebætti – eins og raunin varð.

Fáir voru þeirrar skoðunar að takmarka ekkert setu ráðherra í embætti.

Í skýringum með ákvæðinu segir m.a. um þetta:

Í umræðum í Stjórnlagaráði komu fram ýmis sjónarmið um setutíma alþingismanna, ráðherra og forseta. Var þar annars vegar talið æskilegt að ráðamenn byggju að reynslu en hins vegar að ákveðin valdþreyta geri óhjákvæmilega vart við sig með tímanum. Menn staðni í embættum og hvatar til nýjunga og endurnýjunar slævist. Þá verði endurnýjun til þess að dreifa valdi, ábyrgð, kunnáttu og reynslu.

Niðurstaðan varð sú að takmarka setutíma manna í sama ráðherraembætti við átta ár. Mark­ mið Stjórnlagaráðs með þessari breytingu er að gæta þess að hæfileg endurnýjun verði í yfir­ mannasveit ráðuneyta þannig að unnið verði gegn stöðnun og valdþreytu. Hér er átt við að sami aðili geti ekki verið yfirmaður tiltekins ráðuneytis lengur en átta ár. Greinin bannar ekki að sami einstaklingur sé yfirmaður tiltekins ráðuneytis í átta ár en taki þá við öðru ráðuneyti í stað hins fyrra. Nánar þarf að útfæra í lögum, t.d. um Stjórnarráð Íslands, hvernig með skuli fara ef verulegar breytingar verða á skipan ráðuneyta, þ.e. verkefnum innan þeirra.

Ekki var talin ástæða til að takmarka setutíma alþingismanna enda væru möguleikar kjósenda til beinna áhrifa þar verulega auknir með persónukjöri.

Í 85. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Forseti Íslands getur náðað menn og veitt almenna uppgjöf saka að tillögu ráðherra. Ráðherra getur hann þó ekki leyst undan refsingu, sem dómstólar hafa dæmt vegna ráðherraábyrgðar, nema með samþykki Alþingis.

Niðurfelling saksóknar afnumin sem forsetavald

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að forsetinn geti ákveðið að

• saksókn fyrir afbrot skuli niður falla, ef ríkar ástæður eru til,
• hann náði menn og
• veiti almenna uppgjöf saka.

Fyrstnefnda atriðið er fellt brott en þau síðari tvö haldast. Munurinn á þessum þremur tilvikum er sá að

• náðun og niðurfellingu er sértæk en
• almenn uppgjöf saka er almenn í þeim skilningi að hún nær til margra manna eða óákveðins hóps fyrir sams konar afbrot.

Almenn sakaruppgjöf getur bæði komið til fyrir og eftir dóm en þar greinir á milli náðunar og niðurfellingar saksóknar; náðun kemur til eftir sakfellingu í sakamáli en niðurfelling saksóknar á sér stað áður en dómur fellur – gjarnan áður en ákæra er gefin út.

Rök með og á móti breytingunni

Rök fyrir afnámi þessarar heimildar er að vanda að finna í skýringum með ákvæðinu:

Kjarna þessa ákvæðis er að finna í 12. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 sem sótti fyrirmynd sína til 31. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1879 en samkvæmt henni náðaði konungur menn og veitti almenna uppgjöf saka. Ákvæðið hefur staðið óbreytt frá 1944. Mikilvægt er að ekki sé hlutast til um störf ríkissaksóknara en hann þarf að njóta sjálfstæðis og trausts til vinnu sinnar, en skv. frumvarpi þessu nýtur saksóknari nú stjórnarskrárverndar.

Ég var efins um þessa breytingu; m.a. taldi ég hugsanlegt – t.d. í kjölfar hruns – að æskilegt gæti verið að ráðherra gæti lagt til við forseta Íslands að saksókn yrði látin niður falla gegn skilyrðum, t.d. um upplýsingar eða skil á verðmætum. Lagði ég til breytingartillögu þess efnis sem var felld.

Athuga ber að í lögum eru eftir sem áður heimildir til handa handhafa ákæruvalds til þess að fella niður mál eða falla frá saksókn; ekki hefur verið talið að þær lagareglur fari í bága við stjórnarskrá eða þurfi sérstaka stoð í stjórnarskrá.

Óbreytt takmörkun gagnvart ráðherraábyrgð

Þá segir í stjórnarskránni:

Ráðherra getur hann þó eigi leyst undan saksókn né refsingu, sem landsdómur hefur dæmt, nema með samþykki Alþingis.

Þetta ákvæði er efnislega hið sama í frumvarpinu að teknu tilliti til áðurnefnds afnáms almennrar sakaruppgjafar.

Það skýrir sig væntanlega sjálft hvers vegna samþykki Alþingis – sem ákveður hvort ákæra (eða samkvæmt frumvarpinu: rannsaka) skuli ráðherra vegna ráðherraábyrgðar – þarf eftir sem áður til þess að ráðherra geti lagt til við forseta að dæmdur ráðherra verði leystur undan refsingu.

Atbeini forseta áfram aðeins formlegur

Þetta ákvæði er merkilegt að því leyti að það er hið eina þar sem stjórnlagaráð gerir ráð fyrir algerlega formlegum atbeina forseta Íslands við ákvörðun sem er í höndum ráðherra; annars var reynt að útrýma slíkum ákvæðum – sem gerðu ráð fyrir því sem nefna mætti „lepphlutverk“ forseta Íslands. Að öðru leyti er í stjórnarskrárfrumvarpinu leitast við að fela forseta Íslands aðeins hlutverk þar sem hann sjálfur ákveður – á eigin ábyrgð – hvort og hvað gera skuli. Samkvæmt gildandi stjórnarskrá ákveður ráðherra sem áður segir slíkar stjórnarathafnir forseta, ber ábyrgð á þeim og undirritar þær með honum.

Um þetta atriði ákvæðisins segir í skýringum:

Í frumvarpi þessu er fyrri málsliður tekinn úr tillögu stjórnlaganefndar með viðbættum orð­unum „að tillögu ráðherra“. Náðun og almenn uppgjöf saka er því veitt að undangenginni ákveðinni málsmeðferð og að tillögu ráðherra, en hér er eina hlutverk forseta sem er ekki persónulegs eðlis.

Þar sem þessi árétting – um að náðun og almenna uppgjöf saka gerist eftir sem áður aðeins „að tillögu ráðherra“ – felur ekki í sér neina efnisbreytingu verður ekki séð að völd forseta breytist nokkuð með þessu ákvæði og hlutverk hans raunar sáralítið.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 151).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 84. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs er fjallað um ábyrgð forseta Íslands – en algengur misskilningur er að forseti beri enga ábyrgð á embættisgjörðum sínum en þá ætti fyrirsögn greinarinnar jú að vera

Ábyrgðarleysi

– en ákvæðið hljóðar svo:

Forseti verður ekki sóttur til refsingar nema með samþykki Alþingis.

Forseta má leysa frá embætti áður en kjörtímabili er lokið, ef það er samþykkt með meirihluta atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu sem til er stofnað að kröfu Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi 3/4 hluta þingmanna. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja mánaða frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi, og gegnir forseti ekki störfum, frá því að Alþingi gerir samþykkt sína, þar til úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn.

Samþykki Alþingis áfram vegna sakamáls gegn forseta og ef víkja á forseta frá

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta orðrétt það sama og í fyrri málsgrein 84. gr. og efnislega návæmlega sama ákvæði er að finna þar og í síðari málsgrein 84. gr. frumvarpsins. Í því fyrrnefnda felst því áfram það frávik að öll sakamál gegn forseta þurfa – eins og að meginstefnu til í tilviki þingmanna að fá samþykki Alþingis áður en þau hefjast. Þá er óbreytt hið síðarnefnda að aukinn meirihluti (3/4) Alþingis getur lagt til við kjósendur að forseta sé vikið frá embætti.

Meginbreytingin felst í því hvað fellt er brott úr ákvæðinu samkvæmt tillögu stjórnlagaráðs eins og næst skal vikið að.

Forseti er aðeins lagalega ábyrgðarlaus…

Misskilningurinn  um að forseti beri enga ábyrgð á embættisgjörðum sínum er ekki úr lausu lofti gripinn; í stjórnarskránni segir nefnilega að forseti sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum – svo og þeir sem gegna störfum hans.

Í því felst í fyrsta lagi aðeins lagalegt ábyrgðarleysi – enda getur aukinn meirihluti Alþingis jú, sem sagt, átt frumkvæði að því forseta sé vikið úr embætti með þjóðaratkvæði; í því getur falist pólitísk ábyrgð – fyrir utan þá pólitísku ábyrgð að forseti nái ekki (eða sækist jafnvel ekki eftir) endurkjöri.

Í öðru lagi er ábyrgðarleysið samkvæmt orðanna hljóðan takmarkað við stjórnarathafnir – sem útilokar a.m.k. ekki beinlínis ábyrgð á öðrum athöfnum, sem forseti framkvæmir á eigin ábyrgð – en ekki að frumkvæði og á ábyrgð ráðherra, þ.e. einkum:

• lagasynjun og e.t.v.
• umsjón með stjórnarmyndun.

… en það breytist

Með því að þetta ákvæði er fellt brott er jafnræði haft í heiðri eins og nútímalegt og rétt hlýtur að þykja enda virðist fortakslaus friðhelgi forseta vegna stjórnarathafna arfur frá fornum tima er konungar ríktu; skrýtið virðist að þjóðkjörinn fulltrúi sé án ábyrgðar eins erfðakonungur. Þetta er rökstutt vel í skýringum með ákvæðinu:

Samkvæmt gildandi rétti er hlutverk forseta sem annars handhafa framkvæmdarvalds aðeins formlegt. Forseti hefur ekkert persónulegt frumkvæði að stjórnarathöfnum og sumir telja að hann hafi ekki stjórnskipulega heimild til að neita að undirrita þær.

Í frumvarpi þessu hefur verið horfið frá þeirri venju að ráðherra fari með forsetavald og leitast þess í stað við að útskýra með berum orðum hvar vald og ábyrgð liggja. Því er ekki stætt á því að kveða á um ábyrgðarleysi forseta og þeirra sem embættinu gegna enda er ekki tækt að einn embættismaður í lýðræðisríki geti verið ábyrgðarlaus með öllu á sínum gjörðum.

Eldri 1. mgr. 11. gr. mælir fyrir um ábyrgðarleysi forseta á sambærilegan hátt og áður var mælt fyrir um ábyrgðarleysi konungs. Ákvæðið er því fellt brott og ábyrgðarleysi forseta af stjórn­ arathöfnum er afnumið. Því nýtur forseti engrar formlegrar friðhelgi gagnvart refsilögum og gildir því aðeins um refsiábyrgð sú sérregla að hann verður ekki saksóttur nema með sam­ þykki Alþingis, sbr. 1. mgr. Um forseta gilda samkvæmt þessu ákvæði hegningarlaga um land­ráð, brot gegn stjórnskipan ríkisins og ákvæði sem svara til reglna alþjóðlegs refsiréttar svo dæmi séu tekin. Með hliðsjón af þessu þykir ekki nauðsynlegt að mæla fyrir um undanþágur frá friðhelgi forseta vegna sérstakra brota, svo sem glæpa gegn mannkyni.

Með því að fella niður 1. mgr. í núgildandi stjórnarskrá er í raun verið að segja að forseti beri stjórnsýslulega ábyrgð á þeim stjórnarathöfnum sem hann undirritar og framkvæmir pers­ónulega án aðkomu annarra. Af frumvarpi þessu má ráða að forseti hafi ekki formlega aðild að stjórnarathöfnum öðrum en hann ber ábyrgð á og því er óþarft að taka fram að forseti beri ekki ábyrgð á stjórnarathöfnum. Þá er tekið fram í 95. gr. að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnar­framkvæmdum öllum.

Aukið (áhrifa)vald forseta með aukinni ábyrgð?

Ef kennisetningunni um að valdi skuli fylgja ábyrgð er snúið við þannig að (aukinni) ábyrgð fylgi (aukið) vald eða áhrifavald má skýra þessa breytingu svo að (áhrifa)vald forseta geti aukist nokkuð; þar sem þróunin er óvissu háð og næstnefnd breyting getur virkað nokkuð í aðra átt skal sú hugsanlega valdaaukning forseta aðeins metin til +1 stigs á skalanum -5 til +5.

Alþingi þarf ekki að setja sig að veði

Segja má að ábyrgð Alþingis á árangurslausri tilraun til þess að víkja forseta frá sé takmörkuð með því að afnumið er það ákvæði að boða skuli til þingkosninga ef þjóðin hafnar kröfu Alþingis um frávikningu forseta. Alþingi þarf m.ö.o. ekki samkvæmt stjórnarskránni framvegis að setja sjálft sig að veði ef það vill víkja forseta frá – en getur auðvitað gert það með hótun/loforði um þingrof verði frávikning forseta er felld í þjóðaratkvæðagreiðslu.

Um það segir í skýringum:

Að sama skapi skiptir minna máli þótt tilraun Alþingis til að fá hann leystan frá störfum hljóti ekki fylgi í þjóðaratkvæðagreiðslu þannig að nauðsynlegt sé að boða til nýrra alþingiskosninga ef tillaga Alþingis er felld. Alþingi getur leyst forseta frá störfum með samþykki 3/4 þingheims, í kjölfarið skal fara fram þjóðaratkvæðagreiðsla. Ætlun er að sú heimild sé aðeins notuð í ýtrustu undantekningartilvikum þegar forseti er ófær um að gegna störfum sínum. Heimildinni hefur aldrei verið beitt áður, sjá skýringar við gildandi 11. gr. í Skýrslu stjórnlaganefndar.

• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 150-151).

Í 83. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Falli forseti frá eða láti af störfum áður en kjörtímabili er lokið skal kjósa nýjan forseta til 31. júlí á fjórða ári frá kosningu hans.

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta efnislega hið sama. Um það er því lítið annað að segja en segir í einni stystu skýringu með ákvæðum frumvarpsins:

Óbreytt ákvæði, núgildandi 7. gr. stjórnarskrárinnar.

Greinin er efnislega óbreytt að utanskilinni orðalagsbreytingu.

Helst var hægt að velta vöngum um hvort ákvæðið ætti að vera efnislega óbreytt – þannig að nýr forseti í kjölfar fráfalls forseta sitji aðeins þann tíma sem eftir er af kjörtímabili hins látna eða fyrrverandi forseta – eða hvort nýtt 4ra ára kjörtímabil ætti að hefjast.

Stenst stjórnskipun landsins áhættur?

Meðan á vinnu stjórnlagaráðs stóð var stundum rætt óformlega um hvort stjórnarskráin – núgildandi eða sú sem stjórnlagaráð leggur til – stenst það sem kalla má álagspróf. Taka má sem dæmi að í Póllandi fórst forsetinn og fjöldi annarra forystumanna í einu flugslysi fyrir hálfu öðru ári. Bandaríska stjórnarskráin hefur að geyma nákvæma ákvæði um hver taki við ef forseti ferst eða verður ófær um að gegna störfum og hver er næstur og svo koll af kolli; sama er að segja um konungsríki þar sem erfðaröð hefur frá fornu fari verið ljós.

Ljóst virðist að valdaröð samkvæmt stjórnarskrárfrumvarpinu er einfaldari en samkvæmt gildandi stjórnarskrá og stenst líklega betur slíkar áhættur hvað forsetavald varðar; annars væri fróðlegt að sjá útkomu formlegs álagsprófs fyrir gildandi stjórnarskrá eða hina nýju.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 150).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 81. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Forseta Íslands er óheimilt að hafa með höndum önnur launuð störf á meðan hann gegnir embætti. Sama gildir um störf í þágu einkafyrirtækja og opinberra stofnana þótt ólaunuð séu. Ákveða skal með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta. Óheimilt er að lækka greiðslur þessar til forseta á meðan kjörtímabil hans stendur.

Forseti má starfa fyrir Rotary en ekki fyrir fyrirtæki

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að forseti lýðveldisins megi ekki vera alþingismaður né hafa með höndum launuð störf í þágu opinberra stofnana eða einkafyrirtækja. Breytingar á því, sem skáletrað er, fela f.o.f. í sér breytta framsetningu eins og rakið er í skýringum. Þar segir einnig:

Í 2. málsl. er kveðið á um að forseti skuli heldur ekki gegna ólaunuðum störfum í þágu einka­fyrirtækja eða opinberra stofnana enda þætti það ekki samrýmast vel þjóðhöfðingjahlutverki. Hins vegar girðir þessi regla ekki fyrir að forseti hafi með höndum ólaunuð störf í þágu félagasamtaka sem stuðla að almannaheill.

Þó má segja að árétting á því að forseti megi „heldur ekki gegna ólaunuðum störfum í þágu einka­fyrirtækja eða opinberra stofnana“ feli í sér formlega breytingu; þó að það sé fremur óraunhæft að forseti Íslands gegni formlega ólaunuðum „störfum“ í þágu einkafyrirtækja eða opinberra stofnana má segja að þessa breytingu beri að taka með í reikninginn sem nemur -1 á skalanum -5-+5 ef meta á breytingar á valdi, hlutverki eða áhrifavaldi forseta eins og í öðrum tilvikum.

Þingforseti fái ekki sérstök laun sem „varaforseti“

Þá segir í stjórnarskránni að ákveða skuli með lögum greiðslur af ríkisfé til forseta og þeirra, sem fara með forsetavald. Skáletraða niðurlagið er fellt brott; er það efnisbreyting þess efnis að forseti Alþingis, sem samkvæmt 82. gr. frumvarpsins fer framvegis með hlutverk eins konar varaforseta eða handhafa forsetavalds í forföllum forseta Íslands, gegni því sem hluta af embættisskyldum þingforseta. Kemur hann því einn í stað 3ja handhafa forsetavalds nú – sem þiggja sérstök laun fyrir þau staðgengilsstörf.

Áfram útilokað að lækka laun forseta Íslands á kjörtímabilinu

Loks segir í stjórnarskránni:

Óheimilt skal að lækka greiðslur þessar til forseta kjörtímabil hans.

Síðastnefnd regla er óbreytt efnislega og er mjög mikilvæg í því skyni að löggjafinn geti ekki – og hvað þá stjórnvöld, eins og ég hef áður bent á – lækkað laun forseta meðan á kjörtímabili hans stendur. Er því lagt fortakslaust bann við lækkun launa hans – óháð tilgangi og aðstæðum, eins og sýndi sig fyrir hátt í þremur árum þegar kjararáð neitaði að lækka laun forseta með vísan til þessa stjórnarskárákvæðis; í kjölfarið afsalaði forseti Íslands sér hluta af launum sínum.

Sambærilegar reglur eru til í lögum af sviði vinnumarkaðsréttar til þess að vernda trúnaðarmenn stéttarfélaga gegn ofríki atvinnurekenda, t.d. með launalækkun.

• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 149-150).
• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.

Í 80. gr. stjórnarskrárfrumvarps stjórnlagaráðs segir:

Forseti Íslands undirritar eiðstaf að stjórnarskránni þegar hann tekur við störfum.

Eiðstafur í stað eiðs eða drengskaparheits

Í gildandi stjórnarskrá segir um þetta að forsetinn vinni „eið eða drengskaparheit“ að stjórnarskránni, er hann tekur við störfum. Helst er um þetta ákvæði að segja að umræður sköpuðust um hvort eiður vísaði til guðstrúar – sem ekki er víst að allir kjörnir fulltrúar aðhyllist; það vafðist a.m.k. nokkuð fyrir mér hvort eiður eða eiðstafur væri nægilegt þannig að fella mætti valkostinn „drengskaparheit“ brott enda vísar eiður í réttarfarslögum til guðstrúar. Þessu er svarað svo i skýringum með ákvæðinu:

Hér er talað um að forseti undirriti eiðstaf sem er í samræmi við það sem tíðkast hefur í raun og í samræmi við eið ráðherra og þingmanna samkvæmt frumvarpi þessu. Skýring Íslenskrar orðabókar á orðinu eiður er svohljóðandi: „hátíðleg yfirlýsing sem maður gefur og vísar um leið til e-s sem honum er dýrmætt, t.d. guðs síns eða drengskapar síns, svardagi“. Um nánari skýringar vísast til athugasemda við 47. gr.

Formsatriði um vörslu eiga ekki heima í stjórnarskrá

Svo kemur fram í stjórnarskránni að af „eiðstaf þessum eða heiti“ skuli gera tvö samhljóða frumrit og geymi Alþingi annað en Þjóðskjalasafnið hitt. Um það segir í skýringum með 80. gr.:

Ekki þykir ástæða til að tiltaka í stjórnarskrá hvernig afrit af eiðstaf forseta skuli varðveitt enda er ekki mælt fyrir um varðveislu eiða þingmanna eða ráðherra. Því er talið rétt að fella tvo síðustu málsliðina niður. Ætla verður stjórnvöldum að fara að lögum og sjá til þess að varðveisla slíkra skjala sé tryggð.

Ljóst er að ekkert í þessu ákvæði breytir hlutverki, völdum eða áhrifavaldi forseta Íslands.

• Ensk þýðing Stjórnarskrárfélagsins á stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs; here is an English version of the Constitutional Bill.
• Hér má lesa ítarlegri skýringar með stjórnarskrárfrumvarpi stjórnlagaráðs (sjá um þetta ákvæði á bls. 149).