Spurningin – hvort einhverju, og þá hverju, þurfi að bæta við jafnræðisákvæði stjórnarskrárinnar er áleitin – og að gefnu tilefni.

Jafnræðisákvæðið hljóðar nú svo – en það ákvæði var nýmæli við löngu tímabæra heildarendurskoðun á mannréttindakafla stjórnarskrárinnar 1995; fram að því hafði hann staðið lítið breyttur í yfir 120 ár:

Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.

Spurningar, ábendingar og tillögur úr þremur áttum

Fyrir utan almennan áhuga á jafnræðisreglu í stjórnarskránni og yfirlýstan feminisma eru tilefni svara minna þríþætt:

1. Ég var í gær spurður af Samtökunum ’78 um hvort kynhneigð ætti að bætast við upptalninguna auk fleiri spurninga um viðhorf mín til hinsegin fólks.
2. Þá beindi Baldur Kristjánsson hvatningu til okkar frambjóðenda á Eyjubloggi sínu í dag og í Fréttablaðinu varðandi stjórnarskrárbann gegn kynþáttafordómum og kynþáttamisrétti.
3. Loks nefndi annar frambjóðandi, Íris Lind Sæmundsdóttir, góða tillögu um viðbót varðandi fötlun í spjalli 4ra frambjóðenda við kjósendur á Café Haiti í kvöld.

Kynhneigð

Um hið fyrsta vil ég birta svör mín til Samtakanna ’78 frá í gær – um leið og ég árétta hamingjuóskir þeim til handa með þann árangur sem samtökin og hinsegin fólk hafa náð á undanförnum árum:

Við hjá Samtökunum ´78 viljum minna þig á þá löngu og ströngu mannréttindabaráttu sem Samtökin ´78 hafa staðið í fyrir réttindum hinsegin fólks á Íslandi. Ísland er leiðandi í réttindum hinsegin fólks í heiminum og ættu aðrar þjóðir að taka okkur til fyrirmyndar.

Árið 1995 var stjórnarskrá íslendinga breytt og í kaflanum þar sem talað er um hverjir eiga rétt á mannréttindum var hinsegin fólki sleppt. Talað er um í þessari grein að ekki megi mismuna fólki eftir kynþætti, trúarbrögðum og fleira en orðinu kynhneigð var vísvitandi sleppt. Það er okkur mikið áhyggjuefni að hinsegin fólk gleymist í þessari vinnu en það má ekki gerast.

Hinsegin fólk á Íslandi hefur náð langt í réttindabaráttu sinni gagnvart lögvaldinu en baráttan gegn fordómum mun aldrei líða undir lok. Fordómar eru hættulegt tæki sem margir vilja nýta sér til að grafa undan stoðum minnihlutahópa.

Í svari mínu við fyrstu spurningu Samtakanna ’78 um hver viðhorf mín væru til hinsegin fólks (homma, lesbía, tvíkynhneigðra og transgender-fólks) svaraði ég að hvað viðhorf til réttarstöðu hinsegin fólks varðaði hefði ég lengi talið rétt að ná bæri – og talað fyrir – fullu jafnrétti til handa hinsegin fólki, a.m.k. síðan ég stundaði laganám snemma á 10. áratug síðustu aldar.

Hef ég haldið því áfram eftir að ég hóf störf sem löglærður hagsmunagæslumaður í þágu hópa sem eiga við sterkari aðila að etja […].

Við annarri spurningu um hvað ég myndi gera ef sú hugmynd kæmi upp að bæta orðinu kynhneigð inn eða áfram útiloka þennan hóp samfélagsins úr stjórnarskránni sagðist ég að vísu lengi hafa talið að óskráða jafnræðisreglu stjórnskipunarréttar (fyrir 1995) og jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar (eftir 1995) bæri að skýra þannig að hún bannaði m.a. mismunun á grundvelli kynhneigðar.

Hins vegar vil ég gjarnan árétta þann skilning með því að taka af skarið með orðalagsbreytingu í stjórnarskrá þannig að ekki sé unnt að deila um jafnrétti allra hópa – óháð kynhneigð. Hef ég sýnt það í störfum mínum að ég hef beitt mér gegn hvers konar ómálefnalegri mismunun. Hvað sem því líður hef ég – eftir 20 ára umfjöllun um stjórnarskrá og 15 ára réttindabaráttu í þágu stúdenta, launafólks og neytenda – lagt til samráðsákvæði í stjórnarskrá til að gæta jafnræðis gagnvart öllum hagsmunaaðilum – ekki bara fulltrúum hinna sterku (sjá nýlegan pistil minn á http://blog.eyjan.is/gislit/wp-admin/post.php?post=1397&action=edit). Ef til upp kæmi sú hugmynd á stjórnlagaþingi að „útiloka þennan hóp samfélagsins úr stjórnarskránni“ myndi ég beita mér gegn henni enda er ég aktvíur jafnréttissinni í hvívetna.

Til að svara því þriðja – hvort ég væri jákvæður í garð réttinda hinsegin fólks svaraði ég:

Já; mjög svo – og ekki bara jákvæður – heldur lengi aktívur á þeim sviðum sem ég hef starfað, sbr. svör mín við 1. og 2. tl., og daglegt stjórnarskrárblogg á Eyjunni (http://blog.eyjan.is/gislit/).

Kynþáttamismunun

Þá rökstuddi Baldur Kristjánsson hugmynd sína um viðbót í jafnræðisákvæðið ítarlega – og skrifaði m.a.:

Allir virðast sammála um það nú að 65. greinin þurfi að vera miklu ítarlegri og koma framar í stjórnarskrána, jafnvel fremst. Og ég bið ykkur ágætu verðandi stjórnlagaþingmenn að vera óhrædd við að nota orðin kynþáttafordómar og kynþáttamismunun (sem felur í sér uppruna, litarhátt og trú), ekki hræðast þau eða telja þau óþörf. ECRI vitnar til „general Policy Recommendation No. 7″ sem ég bið ykkur að kynna ykkur á vef Evrópuráðsins […].

Undir röksemdir Baldurs – sem er meiri sérfræðingur í þessu en ég, enda hefur hann árum saman fylgt þessum málstað eftir – vil ég einfaldlega taka; svar mitt er því:

Já; skýrari vernd þarf gegn kynþáttamismunun – og já; hún þarf að vera á stjórnskipulegu stigi, þ.e. í stjórnarskrá en ekki aðeins í lögum.

Sem lögfræðingur er ég ekki eins upptekinn af því hvar í stjórnarskránni þetta – fremur en önnur ákvæði – er sett; ég hef hins vegar heyrt marga ólöglærða, frambjóðendur sem annað áhugafólk, rökstyðja það ágætlega að mannréttindakafli og ný ákvæði um mannvirðingu og mannhelgi eigi – eins og þýsku stjórnarskránni – vel heima fremst í henni.

Fötlun

Loks vil ég taka undir þriðju hugmyndina, frá Írisi Lind Sæmundsdóttur, að í stjórnarskrárákvæði um jafnrétti verði bætt banni við ómálefnalegri mismunun á grundvelli:

fötlunar.

Öll samfélög byggja á reglum, ýmist helguðum af hefð, skráðum eða óskráðum.  Hjá þjóðum sem sett hafa sér stjórnarskrá er hún m.a. sá grunnur sem stjórnarfar þeirra er reistur á.

Stjórnarskrár innihalda ákvæði um hverjir skuli fara með það vald sem nauðsynlegt er til að tryggja eðlilegan viðgang þjóðfélagsins, hver umgjörð valdsins skuli vera og hvernig með það skuli farið.

Nauðsynlegt er að þessar grundvallarreglur séu það einfaldar og skýrar að allir skilji þær og geti gert sér ljóst ef út af ber með framkvæmd þeirra.

Eitt mikilvægasta verkefni væntanlegs stjórnlagaþings er að skýra betur ákvæði um skipan ríkisvaldsins.

Þar þarf að tryggja betur en nú er að ríkisstjórn sé þingbundin.  Reyndin hefur því miður verið hin að ríkistjórnir, leiddar af stjórnmálaflokkum, hafa náð ráðandi tökum á Alþingi.  Hið kjördæmakjörna Alþingi okkar Íslendinga hefur því ekki mátt sín sem skyldi fyrir ofríki sitjandi ríkisstjórna.

Forseti lýðveldisins, sem kjörinn er af þjóðinni, hefur heldur ekki verið í reynd sú stoð í valdakerfi okkar sem þurft hefði að vera og stjórnskipun okkar gerir ráð fyrir.

Þeirra, sem veljast á stjórnlagaþing, bíður því vandasamt verkefni sem felst að minni hyggju í að hefja til vegs og virðingar þann stjórnarfarsgrundvöll sem ritaður er stjórnarskrá okkar, að viðbættum ákvæðum til að styrkja stöðu minnihluta Alþingis og almennings gagnvart valdhöfum í landinu.

Stjórnarskrá okkar er skýr, hún er aðgengileg hér á netinu. Ég hvet alla til að lesa hana, íhuga texta hennar vel og, eins og segir í kvæðinu Skilmálar eftir Þorstein Erlingsson „lesa þar ekkert öfugt gegnum annarra gler“.

Ámundi Loftsson,

frambjóðandi til stjórnlagaþings nr. 4316.

http://amundiloftsson.blog.is/blog/amundiloftsson/

Um daginn nefndi ég heita kartöflu í tengslum við stjórnlagaþingið – raunar í þeim tilgangi að forgangsraða í þágu verkefna sem að mínu mati þyrfti að leysa á stjórnlagaþingi um leið og önnur mál, sem mættu fremur bíða, yrðu sett í lausnarmiðaðri farveg.

Þetta var þjóðkirkjumálið – sem hefur, sem sagt, sinn stjórnskipaða og lýðræðislega farveg. Aldrei hef ég fengið eins margar athugasemdir við pistil – en í sumum var reyndar litið fram hjá fimmföldum rökstuðningi mínum fyrir þessari málsmeðferð.

Á gráu svæði

Ég ætla ekki að forðast hina heitu kartöfluna – sem lýtur að því ákvæði sem vantar í stjórnarskrá okkar um málsmeðferð við framsal hluta ríkisvalds sem ég hef áður boðað umfjöllun um.

Raunar eru liðnir hátt í tveir áratugir síðan ég – sem ungur laganemi – vakti athygli á þessu í Morgunblaðsgreininni „Á gráu efnahagssvæði.“ Fyrirsögnin var sótt í ummæli eins helsta sérfræðingsins í fjórmenningahópi sem þáverandi utanríkisráðherra fékk til þess að rökstyðja að takmarkað framsal ríkisvalds vegna fyrirhugaðrar aðildar Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu (EES) stæðist stjórnarskrá; hafði hann viðurkennt í útvarpi að það væri á gráu svæði hvort framsalið stæðist. Í grein minni rökstuddi ég hins vegar að aðild Íslands að EES-samningnum að óbreytti stjórnarskrá stæðist ekki enda væri engin heimild í stjórnarskrá – þá frekar en nú – til þess framsals hluta ríkisvalds sem þá var gert ráð fyrir; sagan hefur sýnt að framsalið var alls ekki eins takmarkað og fylgjendur EES vildu vera láta. Hafa þeir sumir viðurkennt það síðar – bæði opinberlega og í mín eyru.

Fleira en Evrópumál

Því brýnni er þörfin nú að koma okkur upp ákvæði í stjórnarskrá sem heimilar sambærilegt framsal ríkisvalds, t.d. til stofnana Evrópusambandsins (ESB) – velji þjóðin þann kost að fengnum niðurstöðum aðildarviðræðna Íslands við ESB sem senn fara í hönd. Málið snýst þó ekki aðeins um ESB.

Tillaga um slíkt almennt heimildarákvæði í stjórnarskrá felur í sér skilyrði fyrir framsali hluta ríkisvalds til fleiri yfirþjóðlegra aðila – á borð við öryggisráð SÞ.

Aðeins um málsmeðferð

Ég árétta að – eins og í EES-málinu forðum, og þjóðkirkjumálinu nú – hér er ég aðeins að leggja til ákvæði um málsmeðferð sem að mínu mati þarf – og hefði fyrir löngu þurft – að vera í stjórnarskrá; þó að ég sé hlynntur ESB-aðild Íslands er ég m.ö.o. ekki að mæla fyrir því að stjórnlagaþing taki afstöðu til ESB-aðildar Íslands, hvorki til né frá, enda hefur það mál líka sinn farveg, sem löngu er hafinn.

Tillagan felur í sér

• efnisskilyrði slíks framsals ríkisvalds,
• takmörkun slíks framsals,
• aukinn meirihluta til slíks samþykkis,
• eftir atvikum atbeina þjóðarinnar og – síðast en ekki síst –
• afturköllun slíks framsals.

Fyrirmyndir frá frændþjóðum

Slíku málsmeðferðarákvæði til stuðnings má m.a. nefna fyrirmyndir frá skyldustu nágrannaríkjum okkar hvað stjórnskipun og réttarfar varðar – en tillaga mín hér að neðan er fengin með því að nota það sem telja má best úr sambærilegum ákvæðum

• dönsku stjórnarskárinnar frá 1953 og

• norsku stjórnarskrárinnar eins og henni var breytt 1962 og 2006.

Tillaga mín um ákvæði um skilyrt framsal hluta ríkisvalds

Tillaga mín, sem unnin var í tengslum við flokksþing Framsóknarflokksins í janúar í fyrra, felur í sér viðbót við eftirfarandi ákvæði stjórnarskrárinnar, sem ég hef áður skrifað um sem hið eina sem beinlínis varðar utanríkismál:

Forseti lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki.

Tillagan er að við þetta bætist fjórar nýjar málsgreinar:

Heimilt er í því skyni að ná markmiðum um aukna samvinnu milli þjóða og sameiginlega réttarskipan með öðrum ríkjum eða til þess að tryggja alþjóðlegan frið og öryggi að framselja skilgreinda hluta valdheimilda, sem handhafar ríkisvalds fara með samkvæmt stjórnarskránni, í hendur yfirþjóðlegra stofnana sem Ísland á eða fær aðild að með samningi. Slíkt framsal getur þó ekki tekið til heimilda til þess að breyta stjórnarskrá þessari.
Framsal samkvæmt 1. mgr. skal ákveðið með lögum þannig að a.m.k. 3/4 þingmanna greiði slíku lagafrumvarpi atkvæði sitt. Náist slíkur aukinn meirihluti ekki en einfaldur meirihluti þingmanna greiðir slíkri tillögu þó atkvæði sitt má í kjölfarið bera tillöguna óbreytta undir bindandi þjóðaratkvæði til samþykktar eða synjunar þar sem einfaldur meirihluti kjósenda ræður úrslitum.
Framsal slíkra valdheimilda er ávallt afturkræft eftir sömu reglum og greinir í 2. mgr.
Ákvæði þessarar greinar eiga ekki við um þátttöku Íslands í alþjóðastofnunum sem taka ákvarðanir sem einungis hafa þjóðréttarlega þýðingu gagnvart Íslandi.

Nú þegar aðeins tólf dagar eru til kosninga til stjórnlagaþings – hins fyrsta í sögunni (eða í 160 ár, ef Þjóðfundurinn 1851 er talinn með) – og 18 dagar eru liðnir frá því að nöfn 523 frambjóðenda voru kynnt hefur Ríkisútvarpið lítið fjallað um stjórnlagaþing, nokkuð um þjóðfundinn 6. nóvember sl. en ekkert um frambjóðendur og stefnumál þeirra.

Slíkt tómlæti af hálfu RÚV stenst hvorki lög né almenna skynsemi.

Lögskylt hlutverk RÚV

Um hlutverk og skyldur Ríkisútvarpsins (RÚV) varðandi útvarpsþjónustu í almannaþágu segir í lögum að hlutverk RÚV sé rekstur hvers konar útvarpsþjónustu í almannaþágu, svo sem hljóðvarps og sjónvarps.

Þá kemur fram að útvarpsþjónusta í almannaþágu feli í sér eftirfarandi:

3. Að framleiða og dreifa hvers konar útvarpsefni fyrir sjónvarp og hljóðvarp á sviði fréttamiðlunar, fræðslu, lista og afþreyingar. Efnið skal fullnægja eðlilegum kröfum almennings um gæði og fjölbreytni.

4. Að veita almenna fræðslu og gera dagskrárþætti er snerta málefni lands og þjóðar sérstaklega og með þeim hætti tryggja hlutlæga upplýsingagjöf um íslenskt samfélag.

5. Að halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Gæta skal fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð.

7. Að veita víðtæka, áreiðanlega, almenna og hlutlæga fréttaþjónustu um innlend og erlend málefni líðandi stundar og vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á málum sem efst eru á baugi hverju sinni eða almenning varða.

DV  og Svipan fram úr RÚV

Eftir langa baráttu í kjölfar efnahagshruns tókst almenningi og umbótasinnuðum stjórnmálaöflum að ná fram umboði til þjóðkjörins stjórnlagaþings til þess að endurskoða stjórnarskrána í heild eða að hluta – en sá mikli fjöldi sem býður sig fram til þess að taka þátt í þessu verkefni virðist einungis mæta tómlæti hjá RÚV, útvarpi í almannaþágu! Einungis kosningavefur og væntanlegur bæklingur af hálfu stjórnvalda og lofsvert framtak vefmiðla DV og Svipunnar til að spyrja frambjóðendur og birta frá þeim svör og greinar fela í sér vettvang til kynningar auk bloggs og fasbókar.

Hefðbundnar auglýsingar, dreifibréf og annað sem kallar á veruleg fjárútlát virðast hvorki njóta hylli frambjóeðnda né kjósenda. Ekki stóð þó á tilboðum til frambjóðenda frá auglýsingadeildum fjölmiðanna!

Grundvallarmáli sinnt verr en dægurmálum

Hér er þó um grundvallarmál að ræða – miklu mikilvægara og, ef vel tekst til, varanlegra en þau dægurstjórnmál sem RÚV sýnir svo mikinn áhuga dags daglega.

Það að RÚV hafi enn ekki séð ástæðu til að kynna frambjóðendur skipulega og ítarlega eins og kostur er miðað við fjölda frambjóðenda er mér mikið undrunarefni. Enn bólar ekki einu sinni á tilkynningu frá RÚV um hvort, hvenær og hvernig verði staðið að slíkri kynningu og hefur það sömuleiðis vakið undrun umræður meðal fjölmargra frambjóðenda á póstlista sem einn þeirra sýndi frumkvæði til að setja á fót. Hver dagur sem líður í viðbót af þeim 12 sem eftir eru fram að kjördegi dregur úr möguleikum RÚV á að kynna framboðin eins og vera ber samkvæmt lögum.

Málefnaleg kynning frekar en millimetrajafnræði

Að vanda vil ég leggja fram hugmynd að lausn í stað þess að gagnrýna aðeins; erfitt er að ímynda sér „millimetrajafnræði“ í kynningu 523 framboða. Því mætti hugsa sér að RÚV fyndi 10-20 málefni út frá umfjöllun þjóðfundar, fjölmiðlaumræðu, kynningu á kosningavef stjórnvalda, greinum frambjóðenda og eftir mati fræðimanna sem telja mætti áhugaverð og efst á baugi – og kynnti svo hvaða frambjóðendur hefðu skoðun – af eða á, til eða frá – á hverju málefni.

Þannig kynning á frambjóðendum í tengslum við lykilmálefni er að mínu mati beinlínis málefnalegri en persónuleg kynning á nafni, númeri, andliti og bakgrunni frambjóðenda.

Áframhaldandi tómlæti RÚV stenst hins vegar hvorki lög né kröfur almennings.

Í nokkrum pistlum – síðast í gær – hef ég boðað nánari útfærslu á þessu meginstefnumáli mínu fyrir framboð til stjórnlagaþings:

Sveitarfélögin fái stjórnskipulega stöðu sem fjórða valdið til mótvægis.

Er ég kynnti framboð mitt skrifaði ég um þetta:

Ég vil auka valdajafnvægi í því skyni að enginn einn aðili ráði lögum og lofum. Það vil ég gera með því að bæta við nýjum aðila á æðsta stig okkar stjórnskipunar – fjórða valdinu: sveitarfélögum. Nú njóta sveitarfélög í orði kveðnu stjórnarskrárvarins sjálfstæðis en þurfa samt að sæta ofríki í viðskiptum við ríkið við ákvörðun um tekjustofna og „samráð“ eða ójafna samninga um verkefni sem löggjafinn felur sveitarfélögum að sinna. Með því stefnumáli að skipta t.a.m. fjárstjórnarvaldinu (skatt- og fjárveitingarvaldi) jafnar á milli ríkis og sveitarfélaga tel ég að slá megi tvær flugur í einu höggi – jafna miðstjórnarvald ríkisins annars vegar og hins vegar styrkja héruðin svo að þau séu ekki aðeins veikir viðsemjendur heldur fullburða gerendur.

Tvær flugur í einu höggi

Með þessu tel ég unnt að slá tvær flugur í einu höggi:

1. Draga úr miðstjórnarvaldi ríkisins og jafna völdin – þannig að allir aðilar þurfi að semja við aðra sem þannig veitr þeim aðhald; enginn njóti ofurvalds.
2. Styrkja sveitarfélögin – sem gjarnan mega stækka frekar þar sem þau eru óburðug.

Skattlagningarvald aðeins innan þröngs ramma

Nú er það þannig í stjórnarskránni að sveitarfélög hafa ekkert sjálfstætt skattlagningarvald heldur geta þau aðeins ákveðið hve mikið af svigrúminu, sem löggjafinn skammtar þeim, þau nýta, sbr. svohljóðandi ákvæði í stjórnarskránni:

Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum […]

Þetta er svo útfært í ýmsum lögum, einkum í lögum um tekjustofna sveitarfélaga þar sem svigrúm sveitarfélaga er ákveðið nokkuð þröngt, þ.e. 11,24-13,28%.

Fjárveitingarvaldið líka mikið til bundið

Fjárveitingarvald sveitarfélaga er ekki mikið rýmra samkvæmt stjórnarskránni þar sem segir að með lögum skuli einnig kveða á um rétt sveitarfélaga

til að ákveða hvort og hvernig [tekjustofnarnir] eru nýttir.

Annars vegar afmarkar löggjafinn þetta sem sagt beinlínis og hins vegar ræðst ráðstöfun teknanna óbeint mikið til af þeim verkefnum sem löggjafinn ákveður, þ.e. lögbundnum verkefnum sveitarfélaga.

Eins og þekkt er á ríkið yfirleitt samráð við sveitarfélögin áður en þeim eru fengin ný verkefni – gjarnan verkefni sem ríkið sinnti áður, svo sem grunnskólamál fyrir um hálfum öðrum áratug og málefni fatlaðra um þessar mundir. Þegar á reynir er það hins vegar ríkið – miðstjórnarvaldið – og að endingu löggjafinn sem ákveður niðurstöðuna.

Jöfnum stöðuna

Þetta er ekkert lögmál; ég vil halda því fram að með því að auka jafnræðið milli þessara aðila styrkjum við það vald sem stendur íbúunum næst, sveitarstjórnarvaldið – en fræðimenn hafa einmitt bent á að sveitarfélögin (hrepparnir) séu elstu stofnanir Íslands sem sáu í öndverðu um grundvallarmál á borð við fjallskil og fátækraframfærslu o.s.frv.

Ég vil ekki ganga svo langt að snúa þessu við – þannig að fulltrúar miðstjórnarvaldsins þurfi að semja við sveitarfélögin um hve mikið ríkið geti fengið í sinn hlut af skattheimtunni til þess að halda uppi miðlægri stjórnsýslu, utanríkisþjónustu, háskólamenntun, heilbrigðisþjónustu og vegagerð o.s.frv. eftir því hvað fellur í hlut hvors aðila. Ég vil frekar finna einhverja leið til þess í nýrri stjórnarskrá að kveða á um að sveitarfélögin og miðstjórnarvaldið semji um hlutdeild hvors um sig í samneyslunni miðað við þau verkefni sem ríkið annars vegar og sveitarfélögin hins vegar fara með; þá er a.m.k. ekki sjálfgefin niðurstaða að miðlægu verkefnin hafi forgang umfram það sem stundum er nefnt nærþjónusta – sem er mikilvægt þegar forgangsraða þarf betur en áður.

Sáttaleið ef ekki nást frjálsir samningar

En hvað ef samningar nást ekki? Nú er það þannig að ef samningar nást ekki um verkefni og tekjustofna milli ríkis og sveitarfélaga – þá ræður fjármálaráðherra, ríkisstjórnin eða Alþingi á endanum.

Við þurfum að finna lausn sem tæki á því ef samningar næðust ekki milli þessara aðila – þó að tillaga mín sé raunar til þess fallin að báðir aðilar teygi sig betur í samningsátt. Ein leiðin gæti verið að ef ekki semdist ættu tekjustofnar eða skattlagningarvald að skiptast í tilteknu hlutfalli. Önnur lausn gæti falist í að ef ekki næðust samningar ætti skiptingin að vera eins og síðast. Þriðja kerfið gæti e.t.v. verið þannig að tilteknir tekjustofnar væru teknir frá fyrir ríkið og aðrir fyrir sveitarfélögin. Fjórða leiðin gæti verið að einhver óháður oddaaðili – t.d. kjósendur – myndu úrskurða um ágreining sem upp kynni að koma. Fimmta leiðin gæti verið eitthvert sambland af þessum leiðum.

Nú hef ég skrifað daglega á Eyjuna undanfarnar fjórar vikur í aðdraganda

stjórnlagaþings um þingið sjálft - og ekki síst stjórnarskrána,

bæði það sem er og það sem ætti að vera. Er þá komið að meginatriði.

Fjórða ríkisvaldið gleymist

Töluvert hefur verið rætt um þrígreiningu ríkisvalds – svo og annmarka á henni og umbótatillögur.

Fjórða tegund ríkisvalds gleymist hins vegar oft – m.a. vegna þess að þessum valdþætti er oft ruglað saman við löggjafarvaldið og af því að sami aðili (Alþingi og forseti) hefur það með höndum; það er þó eitt mikilvægasta valdið – að margra mati og miðað við opinbera umræðu.

Þetta vald er fjárstjórnarvaldið – og skiptist í tvennt:

• skattlagningarvald og
• fjárveitingarvald.

Það að stjórnarskráin áskilji að hvoru tveggja sé aðeins (eða a.m.k. að meginstefnu til hvað fjárveitingarvald varðar) beitt með lögum breytir því ekki að um eðlisólíkt vald er að ræða en valdið til þess að setja almennar reglur um samskipti og réttindi borgaranna o.fl. með lögum – eins og ég skrifaði 1997 nýjan og ítarlegan kafla um „Fjárlög“ í ritið Stjórnskipunarréttur sem dr. Gunnar G. Schram prófessor heitinn ritstýrði.

Skipting í þágu valdajafnvægis og landsbyggðar

Þetta misskilja jafnvel margir lögfræðingar en þessu valdi má ekki gleyma þegar menn freista þess að endurskrifa stjórnarskrá og skipta valdi betur.

Næsti pistill mun fjalla um hvernig skipta megi þessu valdi betur milli miðstjórnarvalds og sveitarfélaga.

Nú kann ýmsa að reka í rogastans; fer ekki Alþingi með löggjafarvaldið samkvæmt stjórnarskrá? Jú, aðallega – ásamt forseta – en tvennt gleymist oft í þeirri lýsingu þegar sagt er að Alþingi setji lög. Þrígreining ríkisvalds er nefnilega ekki alger í raun.

Takmörkum frumkvæðisvaldið

Annars vegar er einn mikilvægasti þáttur löggjafarvaldsins í raun hjá ráðherrum og embættismönnum hans – í Stjórnarráðinu – þ.e. réttur og aðstaða til þess að leggja til ný eða breytt lög eða afnema gildandi lög; ég lagði til úrbætur á þessu í pistli mínum í síðustu viku í því skyni að minnka „ráðherraræðið“ – sem flestir virðast vilja gera en fáir útfæra.

Aðaltillagan var þessi:

Annars vegar má hugsa sér að ráðherra, sem vildi leggja til nýja löggjöf, breytingar á gildandi lögum eða afnema lög yrði fyrst að senda erindi eða tillögu þar um til Alþingis (eða hlutaðeigandi þingnefndar) sem síðan tæki afstöðu til þess – og fæli honum eftir atvikum að semja slíkt frumvarp, útfæra eða breyta; sjálfstætt frumkvæðisvald ráðherra yrði þannig skert.

Annað sem gleymist er að ráðherrar fara í raun með töluverðan hluta þess valds sem ekki verður kallað annað en löggjafarvald, þ.e. vald til þess að setja reglur fyrir borgarana – jafnvel um réttindi þeirra og skyldur.

Skerðum reglugerðarheimild ráðherra

Þetta er reglugerðar“vald“ ráðherra – sem reyndar er hvergi kveðið á um í stjórnarskrá en helgast af stjórnskipunarvenju; samkvæmt dönskum stjórnskipunarrétti eru reglugerðir að vísu betur flokkaðar en hér – eftir því hvort þær beinast að borgurunum og samskiptum þeirra, skyldum og réttindum annars vegar eða að stjórnsýslunni og öðrum innri málum hins vegar. Engu að síður hefur það lengi tíðkast að ráðherrar setji í nokkuð ríkum mæli efnislegar reglur um hið fyrrnefnda.

Að vísu er litið svo á að reglugerð þurfi að styðjast við lög sem heimila ráðherra að setja reglugerð eða skylda hann jafnvel til þess; þá má reglugerðin vitaskuld ekki brjóta gegn lögum. Þetta er nefnt lögmætisreglan. Upphaflega átti heimildin (sem kannski mótaðist þar sem annar handhafi löggjafarvaldsins, konungur, var fjarri og náðist ekki til hans nema einu sinni eða tvisvar á ári) fyrst og fremst að ná til útfærslu á löggjöf, þ.e. til nánari atriða um framkvæmd hennar.

Hægfara aðhald dómstóla, umboðsmanns Alþingis og fræðimanna

Oft er hefur þó verið gengið lengra og efnisreglur – jafnvel íþyngjandi og róttækar breytingar – settar í reglugerð. Stundum stangast slíkt raunar á við settar reglur stjórnarskrárinnar sem í allmörgum tilvikum áskilja beinlínis lög (ekki reglugerð) til þess að ákveða suma hluti – svo sem skerðingu atvinnufrelsis, skattlagningu o.fl. íþyngjandi hluti. Þarna hafa dómstólar raunar staðið sig nokkuð vel undanfarin mörg ár í aðhaldi gagnvart ásælni handhafa framkvæmdarvalds inn á svið löggjafarvaldins. Sama má segja um fræðimenn. Síðast en ekki síst hefur embætti umboðsmanns Alþingis undanfarna rúma tvo áratugi haft mikið að segja við að sporna við þessari óvenju og hindra frekari útbreiðslu hennar.

Fyrirfram samþykki þingnefndar

Betur má ef duga skal; þessi ágæta þróun fyrir tilstuðlan ofangreindra 3ja aðila, sem ekki eru lýðræðislega kjörnir, gengur of hægt – enda taka þeir aðallega við málum sem beint er til þeirra eða fara hátt í umræðu.

Ég vil því slá þrjár flugur í einu höggi á stjórnlagaþingi.

1. Auka aðhald Alþingis með útfærslu og framkvæmd löggjafar í formi reglugerðar“valds“ af hálfu ráðherra.
2. Bæta réttaröryggi borgaranna með því að efnisreglur um samskipti þeirra, réttindi og skyldur séu ákveðin í lögum að öllu leyti – en ekki með reglugerðum sem í raun eru oftast samdar – og a.m.k. settar – af embættismönnum.
3. Virkja ábyrgð alþingismanna til þess að gegna aðalhlutverki sínu – löggjafarvaldinu – að setja borgurunum reglur um samskipti þeirra, réttindi og skyldur.

Þetta má m.a. gera með að afgreiða sem stjórnlög á stjórnlagaþingi niðurlagið í ágætri þingsályktunartillögu varaþingmanns Samfylkingarinnar til margra ára, Örlygs Hnefils Jónssonar, ásamt öðrum þingmönnum sama flokks – sem mér var bent á nýverið. Tillagan er svohljóðandi:

Alþingi ályktar að fela ríkisstjórninni að undirbúa löggjöf sem felur það í sér að stjórnvaldsfyrirmæli um nánari útfærslu laga komi til skoðunar Alþingis, t.d. þeirrar þingnefndar sem áður hefur fjallað um viðkomandi lög, og hljóti ekki staðfestingu ráðherra fyrr en samþykki viðkomandi þingnefndar liggur fyrir.

Lýðræðislegra og meiri þrígreining

Markmiðið má útfæra á ýmsan hátt – ýmist sem áskilnað um samþykki eins og í tillögunni eða sem skyldu til samráðs áður en reglugerð er sett. Rök Örlygs Hnefils má lesa hér í greinargerð með þessari góðu tillögu. Það besta við tillöguna er að í henni felst fyrirfram-eftirlit – sem eftir minni reynslu og þekkingu er mun virkara og betra aðhald en eftirlit eftir á, jafnvel eftir að „skaðinn er skeður.“

Þá væri þetta fyrirkomulag lýðræðislegra og í betra samræmi við meginregluna, sem allir virðast vilja hnykkja á, um þrígreiningu ríkisvalds.

Margir segjast aðhyllast persónukjör – færri þora að viðurkenna að þeir séu á móti því; en hvað er persónukjör? Það er ekki einhlítt; sú staðreynd er ein ástæða þess að deilt er um málið.

Um leið og ég árétta að ég er ekki sérfróður um þetta atriði (enda ekki hefðbundið svið í stjórnlagafræði sem ég hef lagt sérstaka stund á í 20 ár) vil ég kynna hvað ég tel að átt sé við með persónukjöri og hvaða tvær leiðir ég tel helst færastar til þess að ná því fram. Auðveldlega má með báðum leiðum tryggja jafnræði kynjanna.

Helstu möguleikar á hvað persónkjör þýðir

Hér eru nokkrir valkostir:

1. Afnám stjórnmálaflokka. Ef persónukjör þýðir í huga einhvers bann við flokkum stenst það ekki mannréttindasáttmála; ég gef mér því að fáir aðhyllist það í alvöru – enda þótt þeim mislíki þeir flokkar sem nú starfa. Þeir hinir sömu vilja væntanlega geta stofnað aðra og betri. Auk þess tel ég ólíklegt að unnt sé að stjórna heilu ríki – þótt lítið sé – án tilvistar stjórnmálaflokka og þekki ekki dæmi um slík ríki í fljótu bragði í seinni tíð. M.ö.o. getur persónukosning vel gengið í litlum hreppi og jafnvel í meðalstóru sveitarfélagi þar sem fólk þekkir hvert annað og veit hvaða forystufólk það vill – og vill ekki. Það á ekki við í stærri sveitarfélögum eða ríkjum. Það er m.ö.o. engin tilviljun að við félagafrelsisákvæði stjórnarskrárinnar var 1995 bætt sérstöku ákvæði um að vernd þess ætti m.a. við um stjórnmálaflokka.
2. Val fólks óháð listum. Stjórnmálaflokkar bjóða fram lista í kosningum. Ef persónukjör merkir í huga almennings réttur til að velja mismunandi fólk á mismunandi listum skil ég það ekki alveg; það gæti væntanlega þýtt að Eygló Harðardóttir, Lilja Mósesdóttir og Margrét Tryggvadóttir fengju flest persónuleg atkvæði en Samfylking og Sjálfstæðisflokkur fengju samtals flest atkvæði sem listar – og meirihluta þingmanna; hver ætti þá að stjórna landinu? Væntanlega þeir flokkar sem mynduðu meirihluta saman og til hvers væru þá persónulegu atkvæðin?
3. Röðun óháð lista. Ef persónukjör felur í sér að fólk velji einn lista en raði á öðrum skil ég ekki til hvers; væri það til að hjálpa kjósendum annarra flokka til að raða besta fólkinu í forystu eða væri hugsanlegt að það væri gert til að skemma fyrir?
4. Lýðræðisleg röðun innan lista sem kosinn er. Ég er, sem sagt, enginn sérfræðingur í kosningakerfum en eina persónukjörið sem ég skil og fæ séð að gangi upp – og sé reyndar til bóta – er að sníða vankantana af þeim kerfum sem hingað til hafa gilt við röðun forystufólks á lista, svo sem forval, prófkjör o.fl. leiðir sem hafa þótt óheppilegar af ýmsum ástæðum. Ég hef heyrt um tvær slíkar leiðir og vil lýsa þeim í örstuttu máli – en slíkt persónukjör aðhyllist ég.

Persónukjör samhliða kosningum

Þessar tvær leiðir taka fram þeirri leið sem lögð var til í stjórnarfrumvarpi í fyrra en um þá leið hef ég áður skrifað:

Sú leið til persónukjörs, sem lagafrumvarp vinstristjórnarinnar frá í fyrra fól í sér, hafði þann ókost að samtímis skyldi kjósa fólk á lista og velja lista til þings eða sveitarstjórnar; kjósandi gæti því ekki á kosningadag vitað hver yrði í forystu eða í öðrum (efstu) sætum á listanum. Af því leiðir annan ókost, þ.e. að óljóst væri hverjir skyldu tala máli flokksins í kosningabaráttunni. Þriðji ókosturinn er misklíð sem af því gæti hlotist.

Norræna leiðin

Mér fróðari menn hafa tjáð mér að í norrænum ríkjum sé sú leið farin að fyrir kosningar sé stillt upp lista sem að vísu hefur óformlegan oddvita (d. spidskandidat) en annars er listinn óraðaður; endanleg röð frambjóðenda á listanum – og þar með ákvörðun um hverjir teljast kjörnir sem aðalmenn á þing eða í sveitarstjórn og hverjir eru varamenn – ræðst af fjölda persónulegra atkvæða. Raunin er reyndar sú að oddvitinn fær þau oft en það þarf ekkert kraftaverk til að breyta því eins og eftir gildandi reglum hérlendis. Helsta gagnrýni á þessa leið er að hún feli í sér að kosningastjórar og aðrir starfsmenn flokka og framboða hafi of mikil áhrif á það hvort Jón eða Gunna ná fleiri persónulegum atkvæðum með því að senda Jón á vinnustaðafund á dekkjaverkstæði í Hafnarfirði og í viðtal í Dagskránni en koma Gunnu á vinnustaðafund í álverinu og í viðtal í Kastljósi.

Kópavogsleiðin

Hinni leiðinni hef ég áður gert grein fyrir hér í pistli á Eyjunni og fólst hún í stórum dráttum í því að

allir kjósendur á kjörskrá gátu mætt á sama stað á sama degi til að velja á lista í þeim flokki sem þeir völdu sér.

Þessi leið var farin í sveitarstjórnarkosningum í Kópavogi 1970 – og er kostum og göllum hennar lýst í fyrri pistli (en nánar má lesa um hana í Morgunblaðinu 27. desember 2006, bls. 33):

Helstu kostir Kópavogsleiðarinnar eru að allir, sem vilja og geta, mæta á (próf)kjörstað á sama degi á einum stað og enginn raðar á lista í fleiri en einum flokki […]

Hér má hlusta á ræðu mína um að stjórnarskráin áskilji nú þegar lögbundinn framfærslugrunn til handa fátækum, atvinnulausum o.fl. á borgarafundi Bótar í Salnum í Kópavogi að ósk skipuleggjenda fyrir réttum tveimur vikum.

Það – hvað þegar er í stjórnarskránni varðandi svonefnd félagsleg réttindi – gæti verið innlegg í umræðu um hverju þarf að breyta eins og nú er vitaskuld mikið rætt í kjölfar þjóðfundar um stjórnarskrá og í aðdraganda stjórnlagaþings.

Erindi birti ég einnig á prenti hér samdægurs.

Að afloknum vel heppnuðum þjóðfundi 2010 um stjórnarskrá er tímabært að velta því fyrir sér hvort ekki megi þróa þetta fundarform áfram og nota þjóðfundi til þess að svara spurningum um stór mál sem brenna á þjóðinni.

Svarar þjóðfundur sjálfur ákallinu?

Niðurstöður þjóðfundar eru skýrar og þar er að finna ákall um lýðræði, valdreifingu, ábyrgð og gagnsæi. Vilji margra stendur til þess að taka í auknum mæli upp beint lýðræði þar sem þjóðin er spurð. Þar gæti þjóðfundarformið hentað mjög vel.

Senda mætti þjóðfundi grundvallarspurningar sem hægt er að svara einfaldlega já eða nei og síðan væri þá alltaf þriðji möguleikinn sá að senda spurninguna áfram í þjóðaratkvæði ef þjóðfundurinn kemst ekki að afgerandi niðurstöðu. Það vald ætti að liggja hjá þjóðfundinum.

Spyrjum þjóðfund um kvótamálið

Það mætti hugsa sér að þjóðfundur væri spurður t.d. um það hvort taka eigi upp fyrningu í sjávarútvegi og verkefni fundarins væri að svara játandi eða neitandi. Með svari þjóðfundar væru línurnar lagðar og síðan væri það hlutverk stjórnmálamanna að þróa málið áfram í samræmi við niðurstöðu þjóðfundar.

Þjóðaratkvæðagreiðslur um umdeild mál eru erfiðar. Það þarf að tryggja báðum aðilum fjármagn og tíma til að kynna sín sjónarmið. Þó verður alltaf hætta á því að hagsmunir fjármagnsins verði ofan á og þeir sem túlka þeirra sjónarmið eigi auðveldara með að fjármagna kynningu og áróður fyrir niðurstöðunni.

Köfum dýpra

Sú hætta er líka alltaf fyrir hendi þegar tekist á um grundvallarmál að þjóðin skiptist í fylkingar og málatilbúnaður einkennist af upphrópunum, áróðri og fullyrðingum sem afbaka raunveruleikann og eru settar fram til að hræða fólk til þess að fylgja ákveðnum málstað en ekki til að dýpka umræðuefnið og komast að kjarna máls. Eins og nýafstaðinn þjóðfundur um stjórnarskrá og fyrirmyndin frá í fyrra sýna er á slíkum þjóðfundi nefnilega hægt að kafa dýpra en gera aðeins skoðanakönnun, já eða nei, af eða á. Á þjóðfundi má til viðbótar fá fram ástæður og forsendur þeirrar afstöðu sem fram kemur. Þetta er ekki hægt í venjulegri skoðanakönnun eða þjóðaratkvæðagreiðslu.

Þúsund manna þjóðfundur – mannaður með handhófskenndu úrtaki sem endurspeglar þjóðina eftir kyni, aldri og búsetu – ætti að komast að sömu eða svipaðri niðurstöðu og fengist í þjóðaratkvæðagreiðslu en jafnframt að spara tíma fé og fyrirhöfn.

G. Valdimar Valdemarsson.