Nýafstaðinn þjóðfundur 2010 um stjórnarskrá virðist hafa tekist afar vel – og skilað jákvæðri niðurstöðu, öfugt við ótímabær fundarslit á Þjóðfundinum 1851. Stjórnlagaþing og allt starfsfólk og sjálboðaliðar hafa greinilega undirbúið þjóðfund um stjórnarskrá mjög vel – og unnið hratt og gegnsætt úr fyrstu niðurstöðum. Því getur þjóðin (við frambjóðendur til stjórnlagaþings þar með talin) strax kynnt sér niðurstöður þjóðfundar um stjórnarskrá – og unnið úr.

Hafið þökk fyrir.

Hálfur sigur unninn

Í fljótu bragði virðist mér – eins og þeim stjórnlaganefndarfulltrúum sem tjáðu sig í kvöld – að þjóðfundur um stjórnarskrá skili jákvæðu og vel rökstuddu innleggi í kosningar til stjórnlagaþings og ekki síst vinnu stjórnlagaþingsins sjálfs. Niðurstöðurnar virðast (eins og sá þjóðfundur sem ég sat í fyrra) geta bætt heilmiklu við þá sýn sem ég hafði á stjórnarskrána – en hef þó fjallað um hana um árabil. Þjóðfundurinn eykur að mínu mati víðsýni þeirra sem setjast á endanum á stjórnlagaþing; til þess var leikurinn væntanlega líka gerður.

Um leið eykur þátttaka þjóðfundarfulltrúa og umræður um niðurstöður þjóðfundar væntanlega áhuga á stjórnlagaþingi og kosningum til þess; hálfur sigur er þegar unninn eins og ég hef áður skrifað hér.

Átta meginreitir

Helstu niðurstöðum þjóðfundar um stjórnarskrá er lýst í 24 setningum, sem ég fjalla e.t.v. um síðar, og með tré þar sem eftirfarandi stikkorð er að finna í átta reitum:

1. Land og þjóð
2. Lýðræði
3. Siðgæði
4. Mannréttindi
5. Valddreifing, ábyrgð og gagnsæi
6. Friður og alþjóðasamvinna
7. Réttlæti, velferð og jöfnuður
8. Náttúra Íslands, vernd og nýting

Fjórþættar niðurstöður

Þessi stikkorð í átta reitum virðist mér mega fella undir fjóra meginþætti, þ.e. annars vegar tvö hefðbundin umfjöllunarefni stjórnarskrár og hins vegar undir tvö umfjöllunarefni sem virðist vanta í stjórnarskrána miðað við atburði undanfarinna ára og umræður hér á Eyjubloggi mínu:

Annars vegar eru það:

• Æðsta stjórn ríkisins (5: Valddreifing, ábyrgð og gagnsæi).
• Tengsl borgaranna og ríkisins (4.: Mannréttindi – 7: Réttlæti, velferð og jöfnuður).

Orðin í flestum reitum frá þjóðfundi um stjórnarskrá má hins vegar, sem vænta mátti, flokka undir þau svið – sem sammæli (d. konsensus) gæti verið að mótast um að vanti í stjórnarskrána – sem okkar sameiginlega arf og samfélagssáttmála:

• Sameiginleg gildi okkar og tengsl innbyrðis og við landið (1: Land og þjóð – 2: Lýðræði – 3: Siðgæði – 8: Náttúra Íslands, vernd og nýting).
• Tengsl lands og þjóðar út á við (6: Friður og alþjóðasamvinna).

Ég skuldbind mig

Ég vil því – rétt eins og ég geri kröfu til Alþingis og stjórnmálaflokka um að hlíta niðurstöðu stjórnlagaþings þegar að því kemur – sem frambjóðandi til stjórnlagaþings og hugsalegur þingfulltrúi þar í ykkar umboði strax lýsa yfir að

ég hlíti vitaskuld niðurstöðum þjóðfundar um stjórnarskrá og mun leitast við að kynna mér þær sem best – og útfæra á stjórnlagaþingi, fái ég til þess umboð þjóðarinnar.

Það verður ekki erfitt því enn hef ég ekkert séð frá þjóðfundi um stjórnarskrá sem ég get ekki skrifað undir; vandinn er aðeins að koma því í skýr og skilvirk ákvæði sem unnt er að framkvæma – en á því sviði hef ég langa reynslu og menntun sem nýtist í því starfi.

Á morgun er í fyrsta skipti í tæp 160 ár haldinn þjóðfundur; þeim síðasta var slitið af fulltrúa stjórnvalda áður en ætlunarverki fulltrúa þjóðarinnar var lokið en þessi er upptaktur að fyrsta stjórnlagaþinginu okkar – sem vonandi hlýtur ekki sambærileg örlög.

Athyglisvert er að eina málið sem Þjóðfundurinn 1851 lauk áður en honum var slitið var mannréttinda- og neytendamál:

Algert verslunarfrelsi.

Árið 1851 var Þjóðfundurinn skipaður 40 þjóðkjörnum fulltrúum og sex konungskjörnum og mættu 43 þeirra, þ.e. töluvert fleiri en á fyrirhuguðu stjórnlagaþingi (25-31). Nú er þjóðfundur skipaður um 1000 fulltrúum, völdum af handahófi úr þjóðskrá, og á hann að skila af sér hugmyndum sem þjóðkjörið stjórnlagaþing vinnur úr eftir rúma þrjá mánuði – en ég er í framboði til þess.

Valdhafarnir virði umboð stjórnlagaþings

Þó að ýmislegt fleira beri í milli en 160 ár og mismunandi umgjörð er kjarninn sá sami:

Þjóðin vill setja sér sín stjórnlög – óháð vilja valdhafanna.

Á sínum tíma sleit Trampe greifi þjóðfundi vegna þess að hann taldi þjóðfundarfulltrúa fara út fyrir umboð sitt.

Vonandi gera núverandi valdhafar ekki sömu mistök og Trampe greifi og reyna að halda því fram að þjóðkjörið stjórnlagaþing hafi ekki umboð þjóðarinnar – væntanlega í kjölfar vel heppnaðs þjóðfundar á morgun. Ein leiðin til þess að stuðla að því að Alþingi virði niðurstöður stjórnlagaþings – eins og ég hef nefnt og fjalla betur um síðar – er að niðurstöður stjórnlagaþings fari fyrst til samþykktar eða synjunar hjá þjóðinni áður en Alþingi fær þær til afgreiðslu. Það dregur úr freistingu alþingismanna og stjórnmálaflokka til þess að krukka í niðurstöðurnar, velja og hafna; til þess var leikurinn ekki gerður.

Alþingi hefur vanefnt heit um heildarendurskoðun

Þjóðfundur og stjórnlagaþing eru einmitt sett á fót vegna þess að Alþingi hefur mistekist hlutverk sitt við heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar frá því að henni var fyrst lofað 1944.

Annars vita valdhafarnir að hið fornkveðna stendur:

Vér mótmælum allir.

Ég held einmitt að Jón Sigurðsson – arfleifð hans og ímynd – sé eitt af því sem sameinar okkur sem þjóð á tímum sundrungar þar sem sundurlyndistilefnin virðast ófá.

Þetta eru mín skilaboð til þjóðfundar – en svo bíð ég spenntur eftir niðurstöðum þjóðfundar og óska þjóðfundarfulltrúum góðs gengis.

Fyrirsögnin er auðvitað grín; stjórnarskrá virðist mér í fljótu bragði ekkert hafa með snjó að gera.

Stjórnarskráin er hins vegar ekkert grín – og leysir ekki hvers manns vanda. Stjórnarskrá fjallar fyrst og fremst um tvennt eins og ég hef áður bent á:

• Skipan og völd æðstu handhafa ríkisvalds (löggjafarvalds, dómsvalds og framkvæmdarvalds), val á þeim og samskipti þeirra á milli annars vegar og
• Tengsl borgaranna og ríkisins, þ.e. mannréttindi borgaranna, hins vegar.

Valdajafnvægi stuðlar að velsæld

Stjórnarskrá getur þannig stuðlað að valdajafnvægi – eins og ég legg mesta áherslu á – eða ofurvaldi fárra, ef fólk vill það heldur.

Eins og frjálslyndir miðjumenn og jafnaðarmenn benda gjarnan á sýna rannsóknir að lýðræðisleg samfélög þar sem gott jafnvægi er auk þess á milli jöfnuðar og frelsis njóta yfirleitt meiri velsældar – og geta þar með stuðlað að betri lífskjörum í rúmum skilningi.

Stjórnarskráin ein sér getur hins vegar ekki í sjálfu sér tryggt velsæld samfélagsins – fremur en hæfilegan snjó.

Í gær voru kosningar til fulltrúadeildar þings Bandaríkja Norður-Ameríku (BNA) og þriðjungs öldungadeildar auk fylkisstjóra. Er því ekki úr vegi að minna á helstu kosti stjórnskipulags BNA – enda þótt ýmsir gallar séu vitaskuld þar á stjórnmálum og stjórnarfyrirkomulagi eins og víðar (en þeir eru ekki endilega stjórnskipulegir að mínu mati).

„Checks and balances“

Einn helsti kosturinn við stjórnskipulag BNA er góð valddreifing – m.a. vegna þrígreiningar ríkisvalds og þess sem nefna má aðhaldskerfi (e. checks and balances); í því felst að innbyggt er í kerfið að enginn einn aðili verður of valdamikill – með því að handhafar annarra valdþátta halda ofríkistilhneigingu hans í skefjum. Um þetta eru mörg dæmi – bæði nýleg og söguleg – og frá öllum sjónarhólum, þ.e. t.d. að

• þingið hafi bremsað forsetann í margvíslegum áformum hans, að
• forsetinn hafi sett dómstólunum afarkosti vegna einstrengingslegrar túlkunar á stjórnarskránni gegn lýðræðislegum ákvörðunum og síðast en ekki síst að
• dómstólar hafi hnekkt ákvörðunum stjórnvalda og löggjöf vegna stjórnskipulegra annmarka.

Mig skortir rými og nægilega djúpa þekkingu til þess að fjalla ítarlegar um þetta efni að sinni.

Flestir vilja auka þrígreiningu

Meðal helstu stefnumiða margra frambjóðenda á stjórnlagaþing og áhugamála margra, sem á því hafa áhuga, er aukin þrígreining ríkisvalds – eða meiri aðskilnaður æðstu handhafa ríkisvalds, þ.e. handhafa:

1. löggjafarvalds (Alþingi og forsetinn, yfirleitt saman – en annar til bráðabirgða ef hinn er ekki tiltækur eða tilkippilegur);
2. framkvæmdarvalds (ráðherrar, stundum með atbeina forseta, og önnur stjórnvöld samkvæmt lögum); og
3. dómsvalds (dómstólar).

Fjórða tegund ríkisvalds gleymist reyndar oft – en rúmsins vegna fjalla ég um það síðar í sérstökum pistli.

Færri segja hvers vegna eigi að greina betur að þessa æðstu valdhafa eða valdþætti – og enn færri hvernig. Ég vil bæta úr því.

Hvers vegna þrígreining?

Ástæða þess að talin er þörf á að greina á milli valdhafa og valdþátta er í stuttu máli þessi.

Aukin valddreifing er talin betri því betur sjá augu en auga og stjórnunarfræðin sýna að samskipti (dialog) um ágreining (frekar en átök) leiða að jafnaði til betri niðurstöðu en einhliða ákvörðun (monolog) – hvort sem er í lýðræðislegum farvegi um löggjöf o.fl. eða réttarfarslegum farvegi um réttarágreining eða sönnunarvanda; vissulega getur þessi háttur tekið meiri tíma og kostað meira en það er yfirleitt þess virði. Sagnfræðin sýnir okkur einnig fram á þetta en athyglisvert er að við Íslendingar losuðum okkur ekki við síðustu leifar einveldis fyrr en um 1990 – og þá fyrir tilstuðlan Mannréttindadómstóls Evrópu.

Fjölyrði ég þá ekki frekar um ástæðu þrígreiningar ríkisvalds; ég geri hreinlega ráð fyrir að flestir séu sammála um kosti valddreifingar að þessu leyti – en rökræði annars gjarnan um það í athugasemdum.

Hvernig aukum við aðskilnað handhafa ríkisvalds?

Þrátt fyrir skýra meginreglu í stjórnarskránni um þrígreiningu ríkisvalds er þar að finna ýmis frávik – sem varða ýmist það að handhöfn valdsins er ekki aðgreind eða að valdþáttum er blandað saman.

Um hið fyrra má árétta til dæmis að forseti og Alþingi deila löggjafarvaldinu – og með veigamesta þátt þess fara auk þess í raun ráðherrar sem

• eiga yfirleitt frumkvæði að því hvaða löggjöf sé sett, lögum breytt eða lög afnumin og
• láta yfirleitt semja drög að löggjöf (frumvörp).

Þetta frumkvæði og stjórn ráðherra er jafnframt dæmi um hið síðarnefnda, þ.e. að helstu eða æðstu handhafar framkvæmdarvalds hafi mest um nýja löggjöf að segja.

Við þetta bætist að ráðherrum er gert mun hærra undir höfði – bæði í hefðbundnum ávarpsreglum um „hæstvirta“ ráðherra en „háttvirta“ þingmenn, svo og við sætaskipan í þingsal og með stjórnarskránni sjálfri um að ráðherrar hafi ekki einungis sæti á Alþingi (án atkvæðisréttar, séu þeir ekki þingmenn einnig) heldur eigi þeir

rétt á að taka þátt í umræðunum eins oft og þeir vilja, […]

meðan kjörnir alþingismenn verða (auk annarra þingskapa eins og ráðherrar) verða að sæta takmörkunum samkvæmt þingsköpum á hve oft þeir mega taka til máls; þarna greina lög reyndar ekki á milli eins og vera ber.

Minnka „ráðherraræði“

Það er því ekki undarlegt að margir – bæði þingmenn, stjórnmálaflokkar og aðrir – svo sem frambjóðendur til stjórnlagaþings – vilja draga úr því sem stundum er kallað ráðherraræði; þá er að vísu stundum átt við ofurvald ráðherra sem æðstu handhafa framkvæmdarvalds – en það er ekki umfjöllunarefni mitt hér þó að hugleikið sé.

Yfirleitt er með „ofurvaldi framkvæmdarvaldsins“ eða „veikri stöðu Alþingis“ átt við sterk – bein eða óbein – tök ráðherra og ríkisstjórnar almennt á Alþingi og löggjafarferlinu. Þetta hafa ýmsir, sem látið hafa stjórnmál eða stjórnskipan sig varða, þ.m.t. ég, talið að megi leysa með því að alþingismenn, sem verði skipaðir ráðherrar, víki af þingi – annað hvort varanlega eða tímabundið – og ýmist samkvæmt lögum eða eftir breytingu á stjórnarskrá.

Ég er farinn að efast um að þetta breyti svo miklu um framangreint meginvandamál – að ráðherrar fari í raun með veigamikinn þátt löggjafarvalds með því að yfirleitt eigi þeir

• frumkvæði að löggjöf og
• semji frumvörp.

Ef Jóna Jónsdóttir alþingiskona verður ráðherra og Bjarni Bjarnason varaþingmaður tekur þingsæti hennar (á meðan) breytir það ekki þessu frumkvæði og ritstjórnarvaldi ráðherra og hans starfsliðs, ráðuneytisins.

Við þetta bætist að við slíka breytingu færu u.þ.b. 10 þingmenn (en oftast hafa ráðherrar verið skipaðir úr þeirra hópi) af þingi og við bætast 10 þingmenn – í stjórnarliðið; þar með raskast að öðru óbreyttu mjög valdahlutföll eða öllu heldur styrkur ríkisstjórnarflokka og stjórnarandstöðuflokka.

Annað – eða a.m.k. fleira – þarf því til að koma.

Má draga úr frumkvæðisvaldi ráðherra að löggjöf?

Með hliðsjón af framangreindu vil ég varpa fram þeirri hugsanlegu lausn, sem einn ráðgjafa minna vék að mér, að dregið yrði úr frumkvæði ráðherra að nýrri löggjöf:

• Annars vegar má hugsa sér að ráðherra, sem vildi leggja til nýja löggjöf, breytingar á gildandi lögum eða afnema lög yrði fyrst að senda erindi eða tillögu þar um til Alþingis (eða hlutaðeigandi þingnefndar) sem síðan tæki afstöðu til þess – og fæli honum eftir atvikum að semja slíkt frumvarp, útfæra eða breyta; sjálfstætt frumkvæðisvald ráðherra yrði þannig skert.
• Hins vegar mætti hugsanlega ganga enn lengra og setja það alfarið í hendur þingsins að ákveða hvort sett yrðu ný lög, lögum breytt eða gildandi lög afnumin og hefði þingið (einstakir þingmenn eða þingnefndir) það í hendi sér hvort hlutaðeigandi ráðherra yrði hafður með í ráðum – sem að vísu væri að mínu mati yfirleitt eðlilegt að gera, auk samráðs við aðra hagsmunaaðila!

Með þessu má hugsanlega leysa helstu annmarka núverandi stjórnarfyrirkomulags – án þess að ganga eins langt og ég vildi lengi gera, þ.e. að taka upp forsetaræði (og afnema því þingræði) svipað og í BNA eða Frakklandi, þar sem ríkisstjórn situr að mestu í skjóli forseta og fer fyrst og fremst með framkvæmdarvald en þingið fer með löggjafarvaldið – og ræðir á jafnréttisgrundvelli við forsetann frekar en að vera í vasanum á honum.

Aukið vald héraða viðbótarleið

Ég er reyndar einnig með viðbótartillögu í þessu efni – sem ég fjalla betur um síðar – sem lýtur að því að dreifa valdi betur milli miðstjórnar (Alþingis og ráðherra) annars vegar og héraðsstjórnar (sveitarstjórna).

Ég býð mig vitaskuld ekki bara fram til stjórnlagaþings þar eð ég hef  fjallað um gildandi stjórnarskrá í 20 ár eða af því að ég tel þann vettvang, sem ég lagði til strax eftir hrun, henta vel til stjórnlagaumbóta.

Ástæðan er sú að ég tel að ýmsu megi – og þurfi jafnvel að – breyta í stjórnarskrá; en er þjóðkirkjan þar á meðal?

Um gildandi stjórnlög og umbótahugmyndir mínar fjalla ég daglega hér á Eyjunni. En hvað með þjóðkirkjuna?

Margt áhugafólk um lífsskoðun í framboði

Ég tek eftir því að allnokkrir guðfræðingar – bæði starfandi prestar og aðrir, svo sem háskólakennarar – eru meðal frambjóðenda til stjórnlagaþings – og er það vel; þeir eru fyrirfram líklegir til þess að vilja verja stöðu þjóðkirkjunnar í skjóli ríkisins. Einnig virðist mér að margir yfirlýstir trúleysingjar eða róttækir aðskilnaðarsinnar bjóði sig fram til stjórnlagaþings – og það er líka gott mál; væntanlega má spá því að þeir setji á oddinn að aðskilja (að fullu) ríki og þjóðkirkju.

Þetta er fyrsta ástæðan fyrir því að ég tek mér frekar hófsama stöðu í þessu máli – nánast hlutlausa – nóg er af fólki til þess að setja þetta mál sterkt á oddinn en ég hef aðrar megináherslur eins og lesa má daglega um í pistlum mínum.

Önnur ástæða – þessu tengd – er sú að ef nóg verður um róttækar skoðanir á ystu pólum er mikilvægt að hafa hófsemdarraddir til þess að sætta aðila inn á milli og ná lausn sem getur náð samþykki bæði stjórnlagaþings og þjóðarinnar sjálfrar – og svo afgreiðslu Alþingis.

Í þriðja lagi er ég sjálfur hófsamur þjóðkirkjumaður (þó að ég hafi gengið úr þjóðkirkjunni vegna afstöðu forystumanna hennar til biskupsmáls á sínum tíma); um leið er ég mikill fjölmenningarsinni og vil því helst fara bil beggja í þessu efni – eins og mörgum hefur tekist vel en öðrum verr af sögulegum ástæðum; þar held ég að við ættum að horfa til norrænna ríkja og Bandaríkja Norður-Ameríku en forðast öfgar í afhelgun (sekularisma) sem á sér sögulegar ástæður í stærri og ósamstæðari ríkjum, svo sem Frakklandi og Tyrklandi.

Meginástæður þess að ekki er þarft að fjalla um stöðu þjóðkirkjunnar á komandi stjórnlagaþingi eru þó hvorki stjórnmálalegar, lausnarmiðaðar né persónulegar. Ástæðurnar eru aðrar – af tvenns konar toga.

Þjóðkirkjan ekki meginefni stjórnlagaþings

Að mínu mati eru þetta aðalrökin fyrir því að þjóðkirkjan á ekki að vera meginefni stjórnlagaþings:

1. Þjóðfélagslega er því ofaukið. Um þessar mundir höfum við Íslendingar um nóg að deila svo að við fjölgum ekki deiluefnum – sem vekja djúpan og harðan ágreining, eins og sjá má af nokkuð róttækum tillögum meirihluta mannréttindaráðs Reykjavíkurborgar annars vegar og harkalegum viðbrögðum biskups Íslands hins vegar varðandi samband eða samstarf kirkjustarfs og skólastarfs. Um þessar mundir deilum við – óhjákvæmilega eða samkvæmt tillögum (þar sem ég er ekki saklaus af dagskrárgerð) t.d. um hrunið, orsakir þess og afleiðingar, sbr. t.d. Landsdómsmálið, Icesave, framhaldið eftir hrun og endurreisnina, stöðu forsetans, skuldavanda heimilanna, ESB, stjórnskipan landsins og vantrú á stjórnmálum, stjórnlagaþingið sjálft o.s.frv.
2. Lögfræðilega er það óþarft, sbr. hér næst að neðan.

Ekki stjórnskipuleg þörf á umfjöllun á stjórnlagaþingi

Hins vegar virðist hafa farið fram hjá mörgum að engin þörf er á – samkvæmt stjórnarskránni – að fjalla um stöðu þjóðkirkjunnar nú á stjórnlagaþingi eða með stjórnarskrárbreytingu yfirleitt. Vissulega segir í stjórnarskránni að hin

evangeliska lúterska kirkja skal vera þjóðkirkja á Íslandi, og skal ríkisvaldið að því leyti styðja hana og vernda.

Í næstu málsgrein í stjórnarskránni segir hins vegar að breyta megi „þessu“ (þ.e. að hin evangeliska lúterska kirkja skuli vera þjóðkirkja á Íslandi og að ríkisvaldið skuli að því leyti styðja hana og vernda) með lögum.

Það er svo til marks um fremur lélega „lagatækni“ að á allt öðrum stað í stjórnarskránni, þ.e. í lok hennar, kemur fram að ef Alþingi samþykki „breytingu á kirkjuskipun ríkisins“ skuli þjóðin taka afstöðu til þeirrar breytingar í sérstakri þjóðaratkvæðagreiðslu um það mál – en stjórnarskrárbreyting er, sem sagt, óþörf.

Finnum lausn – í betra tómi

Málið er því leyst; við tökum bara afstöðu til þjóðkirkjumálsins í þjóðaratkvæðagreiðslu, eins og vera ber, þegar vel stendur á. Það er ekki af því að ég er Framsóknarmaður og geti ekki tekið afstöðu enda ekki ákvarðanafælinn – bara vandvirkur, lausnarmiðaður og sáttfús.

Í málefnum sem varða trú er ég aðeins íhaldsmaður að því leyti að hefðbundin gildi mega halda sér og lifa þótt þau stangist á við nýmóðins hugmyndir ýmissa. Sem umburðarlyndur fjölmenningarsinni er ég jafn ákafur fylgismaður þess að múslimar í Austurbæjarskóla fái val um mat sem þeir geta neytt á skólatíma og að kristnir Íslendingar fái áfram notið þeirra mannréttinda að iðka trú sína og kenna börnum sínum góða siði í gíðu samstarfi við aðrar þjóðfélagsstofnanir.

Horfum til vesturs

Þarna ættum við Íslendingar – eins og við höfum stundum borið gæfu til, þótt Evrópubúar séum – að horfa til frjálslyndra feðra Bandaríkja Norður-Ameríku, sem hefur lengi tekist að aðlaga nýbúa af öllum gerðum samfélagi sínu (e. assimilation) – en þeir kjósa sér einmitt stóran hluta síns foringjahóps í kvöld – meira um það á morgun.

Svarið endilega – og málefnalega – í athugasemdum.

Í þessum mánuði eru liðin 2 ár frá því að ég nefndi fyrst á fundi hugmynd um stjórnlagaþing – og reifaði hana svo fyrst á opnum fundi um miðjan desember 2009. Hér má lesa um mína upphaflegu uppskrift.

Í lok þessa mánaðar verður kjörið til stjórnlagaþings – og ég hef boðið mig fram; lesa má um rök mín og stefnumál í daglegum pistlum hér á Eyjunni.

Hvers vegna?

Hér má einnig lesa um helstu ástæður þess að ég lagði þegar í árslok 2008 til að efnt  yrði til stjórnlagaþings:

Stjórnarskráin er 135 ára í þessum mánuði að stofni til.

Í 105 ár, frá heimastjórn 1904, hefur stjórnskipulag lítið breyst með nánum tengslum þings og ráðherra/ríkisstjórnar.

Frumkvæði að stjórnarskrárbreytingum hefur hingað til aðeins getað komið frá Alþingi og stjórnmálaflokkunum sem þar eiga fulltrúa.

Stjórnarskrárbreytingar hafa ávallt fallið í skugga almennra kosninga.

Heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar hefur oft staðið til en alltaf mistekist.

Vantraust er á stjórnvöldum og stjórnmálaflokkum.

Krafa er um beint lýðræði.

Óskir eru uppi um róttæka heildarendurskoðun stjórnskipunarinnar.

Þarna er töluverður samhljómur við grein sem Jón Kristjánsson ritaði daginn áður, sbr. eftirfarandi klausu úr pistli mínum:

Bloggheimar brenna nú ekki lengur bara af bræði – heldur logar allt í lausnum; undafarna sólarhringa hefur risið hvað hæst þverpólitísk hugmynd um stjórnlagaþing en um það ritaði fyrrverandi formaður stjórnarskrárnefndar, Jón Kristjánsson, fyrrverandi þingmaður og ráðherra, grein í Fréttablaðið í gær sem má lesa hér.

Meira en ráðgefandi?

Lítið hefur breyst um þessi rök síðan – nema að krafan er líklega orðin útbreiddari og jafnvel sterkari auk þess sem útfærslan er aðeins önnur og lakari að mínu mati – enda er fyrirhugað stjórnlagaþing ekki sjálfstætt, þ.e. með stjórnarskrárvarið umboð; ég mun síðar útfæra mínar tillögur að því að bæta úr þeim annmörkum – svo að væntanlegt stjórnlagaþing verði meira en ráðgefandi fyrir Alþingi.

Hún er frumleg – og, að ég held, vel meint – tillaga Hreyfingarinnar, um „neyðarstjórn“ eða þingkosningar – en gengur hún upp? Ég vil ekki gera lítið úr tilefninu eða góðum hug þingmannanna – og sat raunar um kvöldið áhugaverðan opinn fund um tillöguna.

Hér vil ég hins vegar skýra nokkrar reglur sem þessu tengjast og árétta nokkur skyld hugtök – en „neyðarstjórn“ er reyndar ekki þar á meðal enda ekki til í stjórnlagafræði (eða stjórnmálafræði svo ég viti).

Þingræðisreglan

Sumt í tillögunni er vel úthugsað – en kjarninn í minni athugasemd er þessi:

Stjórnskipulega þurfa ríkisstjórnir á Íslandi að styðjast við meirihluta Alþingis – aða a.m.k. njóta hlutleysis meirihluta alþingismanna.

Þetta er kallað þingræði og styðst við 106 ára gamla bindandi stjórnskipunarvenju – og væntanlega orðalag stjórnarskrárinnar síðan 1920 um þingbundna stjórn. Í öðrum ríkjum gilda aðrar reglur, þ.e. að skipun eða tilvist ríkisstjórnar sé meira eða minna óháð afstöðu þjóðþingsins, t.d. ef forseti skipar ríkisstjórn sjálfstætt.

Felst þingræðisreglan í því að ef meirihluti Alþingis samþykkir vantrauststillögu á sitjandi ríkisstjórn (eða einstaka ráðherra) ber forsætisráðherra að biðjast lausnar og forseti Íslands veitir henni (eða hlutaðeigandi ráðherra) lausn – en biður hana reyndar væntanlega að sitja til bráðabirgða (sem svonefnd starfsstjórn). Samkvæmt sömu reglu er almennt talið að forseta sé óheimilt að skipa ríkisstjórn (eða einstaka ráðherra) ef fyrirfram er ljóst að Alþingi muni votta henni (eða einstökum ráðherra) vantraust um leið og tækifæri gefist.

Hvernig á að ná málum „neyðarstjórnar“ fram?

Stærsti ágallinn á tillögu Hreyfingarinnar er að mínu mati ekki sú hugmynd að skapa megi þrýsting utan þings í því skyni að Alþingi votti sitjandi ríkisstjórn slíkt vantraust.

Stærsti gallinn við þessa væntanlegu þingsályktunartillögu er að í henni felst, að því er virðist, að neyðarstjórnin á að undirbúa ráðstafanir sem þurfa lagabreytingar til þess að ná fram að ganga. Væntanlega er ekki átt við einræðisstjórn í krafti bráðabirgðalaga samkvæmt þröngri og að mestu úreltri stjórnarskrárheimild fyrir ríkisstjórn til þess að setja bráðabirgðalög – með atbeina forseta. Því er mikilvægt – ef ekki nauðsynlegt – að sú ríkisstjórn, sem tæki við völdum sem „neyðarstjórn,“ hefði vilyrði eða a.m.k. nokkur líkindi fyrir því að sitjandi Alþingi myndi veita forgangsstefnumálum hennar brautargengi meðan hún sæti.

Fleiri skyld hugtök

Í bloggfærslu í lok janúar í fyrra skrifaði ég lengri pistil og skilgreindi eftirfarandi hugtök:

• Meirihlutastjórn.
• Minnihlutastjórn.
• Þjóðstjórn.
• Þingræðisstjórnir.
• Utanþingsstjórn.
• Starfsstjórn.

„Neyðarstjórn“ er, sem sagt, ekki þar á meðal en margir virðast nota það hugtak í svipaðri merkingu og „utanþingsstjórn“ og jafnvel „þjóðsstjórn.“

Þar segir t.a.m. um hugtakið þjóðstjórn:

Þjóðstjórn er það gjarnan nefnt þegar allir (eða flest allir) stjórnmálaflokkar, sem eiga fulltrúa á þjóðþingi eins og Alþingi, eiga fulltrúa í ríkisstjórn – sem þannig nýtur (nær) 100% stuðnings þingmanna. Slíkar ríkisstjórnir eru gjarnan skipaðar á stríðs- eða neyðartímum eins og gert var hér 17. apríl 1939 þegar uggvænlega horfði í okkar heimshluta (en sósíalistar þóttu ekki nægilega lýðræðissinnaðir til þess að vera „stjórntækir.“)

***

Lesa bloggfærslu um umrædd hugtök.

Í tilefni af heimsókn í Friðarhús í gærkvöldi, þar sem mánaðarlega er haldinn fjáröflunarkvöldverður í þágu starfsemi Samtaka hernaðarandstæðinga, datt mér í hug að fjalla hér um hvað er – og hvað ekki – að finna í stjórnarskrá um stríð og frið – eða öllu heldur utanríkismál.

Síðan ætla ég að vanda að leggja til úrbætur sem ég vil styðja og ná fram á stjórnlagaþingi.

Það sem er…

Hið fyrra er fljótupptalið; í stjórnarskránni segir:

Forseti* lýðveldisins gerir samninga við önnur ríki.

Þetta ákvæði felur í sér að handhafar framkvæmdarvalds* geta samkvæmt stjórnarskránni verið nær einráðir um utanríkismál.

Í 2. málslið 21. gr. stjórnarskrárinnar er þó mikilvægur varnagli og bremsa á sjálfdæmi utanríkisráðherra:*

Þó getur hann enga slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breytinga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis komi til.

M.ö.o. eru einu reglurnar í stjórnarskránni sjálfri um utanríkismál það, sem ég nefni bærnireglur, þ.e.a.s. reglur um það hver má hvað – og hvað ekki – og hver þurfi þá að samþykkja það.

… og það sem vantar

Í stjórnarskránni er sem sagt ekkert kveðið á um samráð við Alþingi áður en utanríkismál eru lögð fyrir þingið til afgreiðslu (eða samráð við utanríkismálanefnd Alþingis).

Ég held því – m.a. minnugur fádæma málsmeðferðar í mars 2003 af hálfu forsætisráðherra og væntanlega utanríkisráðherra varðandi samþykki þeirra við stuðningsyfirlýsingu f.h. íslenska ríkisins við ólögmæta innrás í Írak – að lágmarksviðbót við stjórnarskrána sé ákvæði á borð við þetta, sem er að finna í lögum um þingsköp Alþingis:

Utanríkismálanefnd skal vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um meiri háttar utanríkismál enda skal ríkisstjórnin ávallt bera undir hana slík mál jafnt á þingtíma sem í þinghléum. Nefndarmenn eru bundnir þagnarskyldu um þá vitneskju sem þeir fá í nefndinni ef formaður eða ráðherra kveður svo á.

Lágmarkið er, sem sagt, að mínu mati að við áðurnefnda bærnireglu verði bætt formreglu um samráðsskyldu.

Efnisákvæði líka um það sem skilgreinir okkur sem þjóð

En ég vil ganga lengra; ég held að ofangreint dæmi – og fleiri úr stjórnmálasögu 20. aldar – sýni að töluverð þörf sé á efnisákvæði í stjórnarskrána um grundvallarafstöðu Íslendinga í utanríkismálum; ekki um smámál heldur stóru málin, t.d. að hér verði aldrei herskylda og Ísland taki aldrei þátt í stríði (nema varnarstríði sem er lögmætt samkvæmt þjóðarétti).

Í þessu efni mætti að mínu mati líta til tillögu ofangreindra samtaka, þá Samtaka herstöðvarandstæðinga, sem lögðu til 2005 (raunar 10 árum eftir að 120 ára gamall mannréttindakafli var í fyrsta skipti endurskoðaður í heild). Samtökin lögðu til að bundið yrði í stjórnarskrá:

1. að á Íslandi yrði aldrei stofnaður her né herskylda leidd í lög;
2. að Ísland færi aldrei með ófriði á hendur öðrum þjóðum né styddi á nokkurn hátt slíkar aðgerðir annarra ríkja;
3. að Ísland og íslensk lögsaga yrðu friðlýst fyrir kjarnorku-, efna- og sýklavopnum eða [les: og] öðrum þeim vopnum sem flokka má sem gjöreyðingarvopn.

Tillögunum fylgdi síðar ágæt greinargerð.

Mér líst nokkuð vel á sumt í þessum tillögum en þér?

Nauðsynleg umræða – áður en skaðinn er skeður

Umræðan í aðdraganda stjórnlagaþings er a.m.k. mikilvæg og því vil ég brydda upp á þessu málefni hér án þess að binda mig um of fyrirfram – því ekki má heldur loka fyrir að aðstæður breytist þannig að ekki megi fastlæsa of miklu efnislega í stjórnarskrá. Við kunnum nefnilega að vilja eiga möguleika á þátttöku í friðargæslu – „passivri“ eða jafnvel „aktivri“ eins og nýleg dæmi sanna!

Ekki viljum við að fulltrúar á stjórnlagaþingi hafi sjálfdæmi um utanríkismál og stjórnarskrá – fremur en nefndir ráðherrar tóku sér 2003 – og í sjálfu sér ekki heldur Alþingi.

Víðtæk samstaða um efnisákvæði?

Að mínu mati gæti væntanlega orðið nokkuð útbreytt sammæli um einhver efnisatriði um utanríkismál í stjórnarskrá – enda er annars verr af stað farið en heima setið.

Byggi ég þá von á heiftarlegum, almennum og langvinnum viðbrögðum við áðurnefndri einkaákvörðun stjórnarherranna 2003. Einnig tel ég víðtækan stuðning við slíka efnisreglu geta byggst á ríkri sögulegri hefð þar sem við fullveldið 1. desember 1918 var lýst yfir „ævarandi hlutleysi“ landsins – sem svo var brotið aðeins um 30 árum síðar, tímabundið í fyrstu, enda voru flestir stjórnmálaflokkar framan af öldinni sammála um þetta markmið og afstöðu.

Ríkisstjórnin fer með valdið*

Eins og önnur stjórnarskrárákvæði um forsetavald er viðtekin skýring að vegna 13. gr. stjórnarskrárinnar fari utanríkisráðherra í raun með þetta vald forseta – væntanlega í samráði við ríkisstjórnina, sbr. skyldu samkvæmt stjórnarskránni til þess að halda ríkisstjórnarfundi um mikilvæg mál; í 13. gr. segir:

Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt.

Eins og ég hef áður skrifað um er hins vegar miðað við þann skilning sem leikmenn virðast margir leggja í stjórnarskránna full þörf á að skerpa á valdmörkum og sambandi milli forseta annars vegar og ráðherra og ríkisstjórnar hins vegar; fleiri tilefni hafa enda vaknað í 14 ára forsetatíð núverandi forseta en flestra annarra til þess að ræða, efast eða jafnvel deila um þessi mörk.

Aðild að yfirþjóðlegum samtökum

Meðal annarra atriða er tengjast utanríkismálum er augljós þörf á að setja í stjórnarskrá heimild – og takmörk og skilyrði fyrir slíkri heimild – til framsals frekari fullveldisréttar til yfirþjóðlegra samtaka – nokkuð sem ég taldi þegar þörf á þegar EES-samningurinn var leiddur í lög 1993, að mínu mati andstætt stjórnarskránni.

Nú er slík þörf ekki síður brýn þegar fyrir dyrum standa viðræður um fulla aðild að ESB í stað aukaaðildar án áhrifa undanfarin 17 ár.

Hef fengið þetta auðkenni: 3249.

Sjá hér (og víðar): http://is.wikipedia.org/wiki/Frambjóðendur_til_stjórnlagaþings_á_Íslandi_2010

Í tilefni af því að ég gef kost á mér til stjórnlagaþings – í ykkar umboði – vil ég minna á afstöðu Sókratesar, sem sagði:

Ég veit aðeins það, að ég veit ekkert.

Það hefur líklega mótað mig töluvert að hafa lært í menntaskóla að Sókrates taldi atgervi, gáfur, hæfileika og þekkingu ekki ráða úrslitum – heldur það að þekkja takmörk sín. Ég þykist þekkja mín takmörk og hef því þegar hafið undirbúning þess að fá stóran og fjölbreyttan hóp borgara til þess að gefa mér ráð og veita mér aðhald í framboði mínu til stjórnlagaþings – og setu þar, ef ég næ kjöri.

Ég tek fram að ég hef enn ekki haft tækifæri til þess að hafa samband við nema örfáa hugsanlega ráðgjafa.

Ekki vegna – heldur þrátt fyrir

Það, sem ég leita eftir, er fjölbreytni – enda tel ég sjálfur að minn helsti kostur sé að ég veit – og viðurkenni – að ég veit ekki allt og er ófullkominn; sjálfur er ég 3ja barna faðir, á miðjum aldri, embættismaður, löglærður, gagnkynhneigður, frjálslyndur, kristinn, umburðarlyndur, karl, flokksbundinn, landsbyggðarmaður að uppruna, Kópavogsbúi, háskólamenntaður, hef búið erlendis, fráskilinn o.s.frv.

Ráðgjafar mínir eiga helst að vera sem ólíkastir mér.

Ertu með?

Þó að tugir einstaklinga séu þegar komnir á blað sem hugsanlegir ráðgjafar í mínum huga vil ég gjarnan lýsa eftir fleirum; betur sjá augu en auga.

Ég leitast við að gæta ekki einungis jafnréttis og jafnræðis heldur vil ég fá sem fjölbreyttastan hóp til liðs – helst fólk sem er mjög ólíkt mér – enda hefur það t.a.m. verið einn helsti ókostur okkar æðsta dómstóls, Hæstaréttar, hvað hann hefur löngum verið einsleitur þrátt fyrir að þar hafi lengi setið fimm dómarar og nú níu; um það mun ég væntanlega fjalla aftur og betur á þessum vettvangi síðar.

Eins og ég hef sagt í tilsvörum hafa mínir bestu ráðgjafar og starfsmenn í gegnum tíðina verið þeir sem höfðu skoðun, gjarnan rökstudda, en ekki bara þá afstöðu að vera sammála fyrirfram hugmyndum mínum.

Allir hópar í baklandinu

Á blað yfir hugsanlega ráðgjafa eru komin

• konur og karlar,
• listamenn,
• atvinnuleitendur og starfandi,
• áberandi fólk og minna þekkt,
• íhaldsfólk og frjálslynt,
• eldri sem yngri,
• Íslendingar og aðfluttir,
• öryrkjar og hraustari,
• langskólagengnir og fólk úr lífsins skóla,
• landsbyggðarfólk og höfuðborgarbúar,
• hérlendis búsettir og fráfluttir,
• flokksbundnir og óflokksbundnir,
• reyndir og óreyndir,
• opinberir starfsmenn og fólk á almennum vinnumarkaði,
• atvinnurekendur og launafólk –
• o.s.frv.

Betur sjá augu en auga

Eins og fram kemur í framboðsyfirlýsingu minni í gær og pistlum mínum hér á Eyjunni þykist ég að vísu hafa töluverða reynslu og forsendur til þess að sinna þessu verkefni – tímabundið – í ykkar þágu.

Ég vil hins vegar freista þess að breikka hóp ráðgjafa út fyrir þann hóp sem ég þekki – til að verkið verði unnið sem best – enda ber ég vitaskuld merki þess hver ég er og hvaðan ég kem; ég vil því reyna að stuðla að því að takmarkanir mínar sem frambjóðanda séu bættar upp með reynslu og viðhorfum sem flestra ólíkra frambjóðenda – því að betur sjá augu en auga eins og sjálfur Sókrates minnti svo vel á.

Hafðu samband!

Ég bið ykkur um að hafa samband – annað hvort í athugasemdakerfinu, á fasbók, með tölvuskeyti í gislit@ru.is eða GSM 897 33 14 – ef þið viljið leggja umbótum á stjórnarskránni lið.

Ef þið gerið það ekki – er ég vís til þess að hafa samband við ykkur!