Í tilefni af fjörugri umræðu um fjárlög er ekki úr vegi að benda á nokkur atriði sem mikilvægt er að hafa í huga þegar kemur að opinberum fjárlögum og hvernig rekstur ríkissjóðs er ekki það sama og rekstur heimilis.

1. Skattar eru ekki til að fjármagna ríkissjóð.

Skattar minnka hættuna á verðbólgu því þegar fólk borgar þá minnkar peningamagn í umferð. Peningar sem notaðir eru til að borga skatta hætta bókstaflega að vera til. Það er enginn „ríkiskassi“ þar sem sköttum er safnað og þeir síðan borgaðir út.

2. Ríkissjóður þarf aldrei að taka lán til að fjármagna það sem hann borgar fyrir

Útgáfa ríkisskuldabréfa gegnir sama hlutverki og skattar: hún minnkar peningamagn í umferð og minnkar hættuna á verðbólgu. Kaup og sala Seðlabankans á ríkisskuldabréfum eru líka aðgerðir sem Seðlabankinn beitir til að stýra vaxtastigi í hagkerfinu.

3. Skuldir ríkissjóðs er sparnaður einkaaðila

Að segjast ætla að greiða niður ríkisskuldir er það sama og ætla að takmarka möguleika einkageirans sem heildar á að spara, vilji einkageirinn það á annað borð. Engar ríkisskuldir þýðir enginn nettó sparnaður innlends einkageira sem heildar í innlendum fjármálagerningum (athugið að hér er litið á einkageirann sem heild: lán Jóns til Gunnu væri sparnaður Jóns en lántaka Gunnu en það nettast út og er núll krónur í nettó sparnað einkageirans. En ef Jón myndi vilja spara meira en Gunna taka að láni verður hann að kaupa fjárskuldbindingar ríkisins vilji hann eiga sparnaðinn í innlendri mynt).

4. Hvernig fjármagnar ríkissjóður það sem hann borgar fyrir?

Með nýmyndun peninga. Tekur ríkissjóður ekki lán til að fjármagna það sem hann borgar fyrir? Nei, sjá nr. 2. Safnar ríkissjóður ekki sköttum til að fjármagna það sem hann borgar fyrir? Nei, sjá nr. 1.

Skattar og lántaka ríkissjóðs eru bókstaflega ófær um að fjármagna eyðslu ríkissjóðs innan kerfisins eins og það er byggt upp og ferlar þess framkvæmdir. Sjá t.d. Bell:

…the proceeds from taxation and bond sales are technically incapable of financing government spending and… modern governments actually finance all of their spending through the direct creation of high-powered money [seðlar og innistæður banka í Seðlabanka Íslands í tilviki Íslands].

5. Bíddu aðeins, segðu þetta aftur: skattar fjármagna ekki eyðslu ríkissjóðs?

Nei, og það er kannski best að hugsa út í stöðuna þegar krónan var sett á fót í lok 19. aldar til að skilja af hverju.

Áður en ISK var tekin upp voru vitanlega engar ISK í umferð því það var ekki búið að taka hana upp.

Svo ef skattar eiga að fjármagna eyðslu ríkissjóðs, hvernig fór þá ríkissjóður að því að finna ISK í upphafi sem hann gat þá skattlagt og síðan eytt?

Svarið er vitanlega að hann gat það ekki því það voru engar ISK til. Í staðinn var ferlið að ríkissjóður eyddi fyrst og skattlagði svo:

1. Ríkissjóður segist ætla að taka samþykkja ISK sem fullnaðargreiðslu á sköttum á Íslandi.
2. Fólk hefur engar ISK því það er ekki búið að búa þær til og getur því ekki borgað skatta.
3. Ríkissjóður kaupir vörur og þjónustu af fólki og borgar með nýmynduðum ISK. Þannig komast ISK í umferð.
4. Fólk getur nú fundið ISK til að greiða skattana sína. Fólk getur líka fundið ISK til þess að leggja fyrir sem þýðir að skattheimta ríkissjóðs verður að vera minni en eyðsla hans til þess að fólk geti fundið ISK til þess að leggja fyrir, þ.e. byggja upp sparnað. En þessi sparnaður þýðir líka að halli er á rekstri ríkissjóðs: ef einkageirinn vill spara í innlendum fjármálagerningum þá verður að vera halli á ríkissjóði.

Og ef fólk vill dæmisögu til að útskýra þetta enn frekar, er þetta e.t.v. sú besta: fyrst er peningum eytt, svo eru þeir skattlagðir til baka til ríkissjóðs.

6. Skiptir þá ekki hallarekstur ríkisins máli?

Jú. Hallarekstur ríkissjóðs eykur hættuna á verðbólgu, sérstaklega ef einkageirinn er þegar að halda atvinnustigi háu. Það skiptir líka miklu máli fyrir hvað ríkissjóður borgar og hvað og hvernig hann skattleggur. Virðisaukaskattur er t.d. verðbólguvaldandi (eins og verðbólga er mæld).

Þótt ríkissjóður geti alltaf borgað fyrir hvað sem hann vill sem er verðlagt í ISK er ekki þar með sagt að allt sem ríkissjóður vilji kaupa sé í boði. Þótt ríkissjóður sé, ólíkt mér og þér, aldrei bundinn af spurningunni „hef ég efni á því að borga þetta?“ (því hann nýmyndar peninga í hvert skipti sem hann borgar fyrir eitthvað) þá er ríkissjóður alltaf bundinn af skorti á aðföngum. En spurningin „hef ég efni á þessu?“ er allt önnur en „er þetta í boði?“

Tökum dæmi: þótt ríkissjóður vildi byggja nýjan Landspítala verður hann að hugsa út í tvennt: a) mun það valda verðbólgu og b) er til vinnuafl til þess að byggja nýjan landspítala? Ef það er t.d. ekki til vinnuafl til þess að byggja nýjan Landspítala – sem er spurning sem verður að svara og ég veit ekki svarið við – þá er það tómt mál um að tala. Þá verður að færa vinnuafl úr öðrum geirum í hagkerfinu svo hægt sé að byggja nýjan Landspítala og það vinnuafl mun þá ekki framleiða neitt í þeim geirum. Og erum við tilbúin til að fórna þeirri framleiðslu í staðinn fyrir nýjan Landspítala? Þetta er dæmi um skort á aðföngum sem verður að hafa í huga öllum stundum og er allt önnur spurning en „hefur ríkissjóður efni á því að byggja Landspítala?“

Almennt skal hafa það í huga að afgangur eða halli á rekstri ríkissjóðs eiga ekki að vera markmið (þvert á lög um opinber fjármál, sjá grein 7). Þá á það heldur ekki að vera markmið að þurrka út skuldir ríkissjóðs því þá er, á sama tíma, verið að þurrka út möguleika einkageirans sem heildar á því að byggja upp sparnað (því skuldir ríkissjóðs eru eign, þ.e. sparnaður, einkageirans). Ríkissjóður á að sjá til þess að innviðir samfélagsins og hagkerfisins (löggæsla, öryggi, vegakerfi, menntunarstig, aðlaðandi náttúra, samkeppni, rannsóknir og þróun, o.s.frv.) sé í góðu standi fyrir einkageirann til að reiða sig á og auki framleiðslugetu hagkerfisins sem heildar. Slíkt bætir bæði getu einkageirans til þess að framleiða hluti sem og dregur það úr hættunni á verðbólgu í framtíðinni því aukin framleiðsla (framboð) ýtir verði á vöru og þjónustu niður á við. Betra vegakerfi (þar með taldir göngustígar fyrir ferðamenn) er t.d. augljóst dæmi um innviði sem ýtir undir aukna framleiðslu og framleiðslugetu innan einkageirans.

Þvert á að draga úr skuldum ríkissjóðs ætti að sjá til þess að einkageirinn geti sparað eins mikið og hann vill í því formi sem hann vill, sem þýðir að ríkissjóður verður að gefa út ríkisskuldabréf eins og einkageirinn vill eiga, verðtryggð og óverðtryggð, stutt bréf og löng bréf. Annað markmið ríkissjóðs er að sjá til þess að eftirspurn í hagkerfinu sé nægileg til þess að viðhalda lágu atvinnuleysi. Ef hætta er á verðbólgu skal sjá til þess m.a. með skattheimtu og útgáfu ríkisskuldabréfa að peningamagn í umferð minnki, sem aftur minnkar hættuna á verðbólgu. Það er hér sem það er hugsanlegt að afgangur verði á ríkissjóði ef innlendi einkageirinn og eftirspurn erlendis frá eru þegar að viðhalda háu stigi eftirspurnar í hagkerfinu og skatttekjur eru þ.a.l. háar. En það á þá að gerast af því að góður gangur er í hagkerfinu, ekki vegna þess að það er markmið hjá ríkissjóði að draga úr halla á rekstri ríkissjóðs.

Hér skiptir líka sérstaklega miklu máli hvernig ríkissjóður hefur áhrif á eftirspurn í hagkerfinu. Langbest er að byrja á þeim sem eru atvinnulausir en vilja vinna. Þeim á að tryggja atvinnutekjur. Besta leiðin til þess er Vinnuábyrgð (e. Job Guarantee eða Employer of Last Resort) sem tryggir framboð af störfum, í hvaða efnahagsástandi sem er, sem greiða laun sem nægja til grunnframfærslu. Listinn af slíkum störfum er langur, sjá t.d. þennan pistil.

Að lokum er mjög mikilvægt að jafnvægið á viðskiptum við útlönd sé haft í huga öllum stundum. Íslenska hagkerfið, vegna smæðar sinnar (ekki vegna þess að það er notast við krónu), er háð innflutningi og því að tekjur í erlendum gjaldmiðlum geti greitt fyrir þennan útflutning án þess að það kalli á veikingu krónunnar – sem veldur verðbólgu. Það er hér sem útþensla peningamagns, m.a. vegna eyðslu ríkissjóðs en venjulega mun meira vegna lánsfjármyndunar bankakerfisins, getur haft þær afleiðingar að halli á viðskiptum við útlönd myndast. Það leiðir svo venjulega til falls á gengi krónunnar. Sjá nánar um þetta atriði hér og hér.

7. Geta ekki of háar ríkisskuldir sett ríkissjóð á hausinn?

Nei, ekki ef þær eru í ISK. Þar sem ríkissjóður borgar fyrir allt sem hann borgar fyrir, þar með talin laun opinberra starfsmanna og vextir og afborganir lána í ISK, með nýmynduðum krónum getur ríkissjóður bókstaflega ekki farið á hausinn þegar kemur að skuldbindingum í ISK. Hættan á að ríkissjóður geti ekki staðið við fjárhagslegar skuldbindingar sínar í ISK vegna efnahagslegra ástæðna er nákvæmlega svona mikil: 0%.

8. Valda háar ríkisskuldir ekki háum vöxtum?

Nei, sjá t.d. þessi gröf: ef háar ríkisskuldir yllu háum vöxtum væri fylgnin milli stærðanna á gröfunum jákvæð. En hún er neikvæð: háar ríkisskuldir (mikill sparnaður einkaaðila) hafa venjulega farið hönd í hönd með lágum vöxtum (fyrra grafið er Ísland, hið síðara er Bandaríkin).

Athugið að með þessum gröfum er ég ekki að gefa í skyn að háar ríkisskuldir valdi lágum vöxtum. Seðlabanki Íslands ræður vaxtastigi á Íslandi. Vaxtastiginu er breytt með það í huga að hafa áhrif á verðbólgu. En hægt er að takmarka með beinum hætti útlánamyndun bankakerfisins, og þar með peningamyndun, með útlánakvótum. Slíkt myndi hafa hemil á verðbólgu, sama hvert vaxtastigið væri: það á að hafa hemil á verðbólgu með magnstjórnun (kvótar á lánsfjármyndun bankakerfisins) en ekki verðstjórnun (stýrivaxtabreytingar).

Vaxtakostnaður hins opinbera er í raun opinbert framlag til þeirra sem hafa sparað og keypt ríkisskuldabréf. Svo ef þú átt ríkisskuldabréf ertu sátt(ur) við háa vexti á Íslandi. En hvort eigi að styrkja þessa aðila með opinberum framlögum er í raun val, líkt og flestir aðrir útgjaldaliðir hins opinbera til langs tíma. Og að nokkru leyti má segja að þetta ýti undir verðbólgu því vaxtagreiðslurnar eru nýir peningar í umferð þegar þær eru inntar af hendi.

Einnig: það þarf ekki að borga vexti á skuldabréfum ríkissjóðs til að lokka fólk til þess að fjármagna ríkissjóð. Ríkissjóður fjármagnar sig aldrei með skattheimtu eða útgáfu ríkisskuldabréfa. Ríkissjóður fjármagnar sig jafnóðum og hann borgar fyrir eitthvað og Seðlabankinn uppfærir bankareikninga fólks í gegnum greiðslukerfið þegar það fær greitt frá ríkissjóði (sjá atriði 10), hvort sem það eru laun eða vextir. Svo tekur ríkissjóður þessar krónur úr umferð, m.a. með skattheimtu, til að forðast verðbólgu.

9. Draga háar ríkisskuldir ekki úr hagvexti?

Nei. Frægasti pappírinn sem hélt þessu fram var frá Reinhart og Rogoff (sjá hér). En óvart var Excel villa í gögnunum þeirra og þegar var búið að leiðrétta hana kom í ljós að Reinhart og Rogoff höfðu einfaldlega rangt fyrir sér (sjá Herndon, Ash, Pollin).

10. En hvernig er þá myndunar- og eyðingarferli peninga sem ríkissjóður setur í umferð?

Ferlin eru í mjög stuttu máli eftirfarandi:

a) Þegar ríkissjóður borgar fyrir eitthvað þá gerir hann það í gegnum Seðlabankann. Segjum að ríkissjóður borgi mér fyrir eitthvað. Ég er með minn íslenska bankareikning hjá Arion. Þegar ríkissjóður borgar mér gerir Seðlabankinn það fyrir hönd ríkissjóðs. Seðlabankinn hækkar innistæðu Arion hjá Seðlabankanum sjálfum og segir Arion að það sé fyrir greiðslu ríkissjóðs til mín. Arion hækkar þá innistæðuna mína hjá Arion. Ég hef fengið greitt og innistæðan hjá Arion hjá Seðlabankanum hefur hækkað um sömu upphæð. Þessi peningur er bókstaflega skrifaður niður: enginn hafði borgað þessa peninga í skatta heldur var hann búinn til með því að ríkissjóður borgaði mér og samsvarandi tölur voru uppfærðar í tölvukerfum greiðslukerfisins á Íslandi.

b) Nú borga ég fyrir t.d. hótelgistingu hjá Fosshótel. Segjum að Fosshótel sé með sinn bankareikning hjá Landsbankanum. Þegar ég borga með debetkortinu mínu fyrir hótelgistinguna lækkar Arion mína bankainnistæðu hjá Arion og færir innistæðu sína af reikningi sínum hjá Seðlabankanum yfir á reikning Landsbankans hjá Seðlabankanum. Arion lætur svo Landsbankann vita að þetta sé vegna greiðslu minnar til Fosshótel. Landsbankinn bregst við með því að hækka innistæðu Fosshótel hjá Landsbankanum. Fosshótel hefur fengið greitt frá mér.

c) Nú borgar Fosshótel skatta. Þegar Fosshótel borgar skattana sína hringir hótelstýran í Landsbankann og biður Landsbankann að borga skattana fyrir sig. Landsbankinn lækkar innistæðu Fosshótel hjá Landsbankanum og segir Seðlabankanum að lækka innistæðu sína hjá Seðlabankanum. Landsbankinn segir Seðlabankanum á sama tíma að það sé vegna þess að Fosshótel sé að borga skattana sína. Seðlabankinn gerir þetta, lækkar innistæðu Landsbankans hjá sér – og þurrkar þannig peningana út sem voru búnir til í skrefi a). Seðlabankinn lætur Ríkisskattstjóra vita og ríkisskattstjóri þurrkar skattaskuld Fosshótel út af sínum bókum. Fosshótel hefur borgað skattana sína og peningar hafa verið búnir til (skref a) og þurrkaðir út (skref c).
Ef þið viljið vita meira er hér lesefni af ýmsu tagi sem endist ykkur a.m.k út helgina: New Economic Perspective

Góða helgi!

Viðbót, 10:00, 10.12.2016:

Í tilefni góðra athugasemda vil ég bæta við og hnykkja á eftirfarandi:

1) Ríkissjóður getur lent í greiðsluþroti með fjárskuldbindingar í erlendri mynt vegna þeirrar einföldu ástæðu að, ólíkt ISK, þá getur ríkissjóður eða Seðlabankinn ekki framleitt erlendan gjaldeyri.

2) Ofanritað gildir um ríkissjóð en ekki um sveitarfélög sem verða, ólíkt ríkissjóði, að safna sköttum og taka lán til þess að geta borgað fyrir eitthvað.

3) Ég legg áherslu á að eyðsla ríkissjóðs getur verið verðbólguvaldandi m.v. hefði hún ekki átt sér stað. Ríkissjóður, líkt og aðrir aðilar í hagkerfinu, stendur alltaf frammi fyrir raunverulegum takmörkunum á borð við skort á aðföngum (vinnuafl, hrávörur, þekking, tækni, vinnutæki, o.s.frv.) jafnvel þótt ríkissjóður standi aldrei frammi fyrir skorti á peningum. En sama hversu mikla peninga ríkissjóður framleiðir þá leysist  skortsvandamálið aldrei að fullu. Óheft eyðsla ríkissjóðs mun leiða til verðbólgu. En vandamálið um skort á aðföngum er allt annað vandamál en hinn ímyndaði skortur á peningum sem ríkissjóður stendur ekki frammi fyrir. Og það er þegar maður áttar sig á því að peningaskortur er ekki það sem hamlar ríkissjóði heldur hvernig og í hvað ríkissjóður eyðir peningum sem umræða um ríkisfjármál getur þróast út í það sem raunverulega skiptir máli: hvernig högum við ríkisfjármálum með skortinn á aðföngum í huga? Og munið, þegar þið veltið þessari spurningu fyrir ykkur, að peningar eru ekki aðföng.