Framboð í þágu valdajafnvægis

Nú – þegar réttur mánuður er til kosninga til stjórnlagaþings og 523 framboðstilkynningar hafa verið staðfestar – vil ég upplýsa að 

ég býð mig fram til þess að sitja stjórnlagaþing í ykkar umboði í því skyni að bæta stjórnarskrána – og jafna völd mismunandi aðila og hagsmuna. 

Þrjú stefnumál til að jafna völd

Það vil ég gera með þremur meginstefnumálum, sbr. nánar hér að neðan: 

1. Sveitarfélögin fái stjórnskipulega stöðu sem fjórða valdið til mótvægis.
2. Skylt verði samkvæmt stjórnarskrá að viðhafa jafnt samráð við ólíka aðila.
3. Hæstiréttur fái hlutverk stjórnlagadómstóls til þess að auka aðhald.

Þjóðin svari – á undan Alþingi

Áður en lengra er haldið vil ég nefna mikilvægt formsatriði: 

Ég tel afar mikilvægt að niðurstöður stjórnlagaþings verði fyrst bornar undir þjóðina – til samþykktar eða synjunar – áður en Alþingi fær þær til afgreiðslu. 

Með þeirri aðferð má draga úr þeirri hættu að alþingismenn og stjórnmálaflokkar falli enn og aftur í þá gryfju að karpa og hugsa frekar um eigin hag en hagsmuni þjóðarinnar – eins og ég hef áður skrifað um. Þetta er ekki síður mikilvægt en hin eiginlegu stefnumál um nýja stjórnarskrá. 

En hvaða breytingar vil ég þá leggja til? 

Valdajafnvægi, valdajafnvægi og valdajafnvægi

Stjórnarskrá kveður fyrst og fremst á um skiptingu valda 

• milli ríkis og borgara eða hlutverk hvors um sig annars vegar og
• milli æðstu handhafa ríkisvalds (nú: löggjafa, ríkisstjórnar og dómstóla) hins vegar.

Hið upphaflega markmið með stjórnarskránni – valdajafnvægi – hefur skolast til í 136 ára framkvæmd! 

Því vil ég setja þessi þrjú mál á oddinn – en hef auk þess fjölda annarra stefnumála eins og fram hefur komið og mun verða fjallað meira um: 

1. Ég vil auka valdajafnvægi í því skyni að enginn einn aðili ráði lögum og lofum. Það vil ég gera með því að bæta við nýjum aðila á æðsta stig okkar stjórnskipunar – fjórða valdinu: sveitarfélögum. Nú njóta sveitarfélög í orði kveðnu stjórnarskrárvarins sjálfstæðis en þurfa samt að sæta ofríki í viðskiptum við ríkið við ákvörðun um tekjustofna og „samráð“ eða ójafna samninga um verkefni sem löggjafinn felur sveitarfélögum að sinna. Með því stefnumáli að skipta t.a.m. fjárstjórnarvaldinu (skatt- og fjárveitingarvaldi) jafnar á milli ríkis og sveitarfélaga tel ég að slá megi tvær flugur í einu höggi – jafna miðstjórnarvald ríkisins annars vegar og hins vegar styrkja héruðin svo að þau séu ekki aðeins veikir viðsemjendur heldur fullburða gerendur.
2. Einnig vil ég stuðla að valdajafnvægi með því að stjórnarskrárbinda skyldu til þess að viðhafa jafn mikið samráð við ólíka aðila sem gæta andstæðra hagsmuna, t.d. fulltrúa atvinnurekenda annars vegar og málsvara launafólks og neytenda hins vegar, eins og ég hef fjallað um áður; alltof algengt er að fyrr, meira og ítarlegar sé haft samráð við þá sem síst skyldi, hina sterku.
3. Loks vil ég að tryggt verði valdajafnvægi milli bæði ríkis og borgara og á milli mismunandi handhafa ríkisvalds með því að bjóða upp á óháð aðhald af hálfu handhafa dómsvalds með handhöfn löggjafar- og framkvæmdarvalds, þ.e. hlutverki eins konar stjórnlagadómstóls – sem ég legg raunar til að verði falið Hæstarétti. Eins og ég mun fjalla nánar um síðar má í þessu skyni kveða á um að tilteknir aðilar hafi heimild til þess að bera undir slíkan dómstól stjórnskipuleg álitaefni sem enn hefur ekki reynt á – sem sagt áður en skaðinn er skeður. Með þessu stefnumáli er einnig brugðist við einum helstu mótrökum gegn stjórnlagaþingi af hálfu andstæðinga þess: að ekkert sé að stjórnarskránni sjálfri – aðeins þurfi að fara eftir henni; þá er eitthvað að – ef ekki er farið eftir stjórnarskrá og nægt tilefni til umbóta eins og hér eru lagðar til.

Jafnvægi milli miðstjórnar og héraðs, æðstu stjórnar ríkisins og milli ólíkra hagsmuna

Ofangreindar hugmyndir eru að mínu mati til þess fallnar að stuðla að valdajafnvægi milli 

• miðstjórnarvalds og héraða,
• æðstu handhafa ríkisvalds og
• ólíkra hagsmuna í samfélaginu.

Í tillögum mínum felst að aukið valdajafnvægi sé eftirsóknarvert og gott í sjálfu sér – eins og ég mun rökstyðja betur í komandi Eyjupistlum.  Ég mun halda áfram umfjöllun hér um stjórnarskrána og helstu stefnumál til úrbóta – enda hefur þetta málefni, sem sagt, lengi verið mér hugleikið. 

Aldur stjórnarskrárinnar ekki aðalástæðan

Eins og ég hef skrifað um í daglegum Eyjupistlum undanfarið tel ég tímabært að endurskoða stjórnarskrána – á stjórnlagaþingi – í kjölfar hrunsins enda hef ég áður haldið því fram hér að fyrir hendi sé 

augljóst orsakarsamhengi milli hrunsins og þess stjórnarfyrirkomulags sem leyfði nær alræði forystumanna ríkisstjórnar og alltof gott aðgengi sterkra aðila að stefnumótun. 

Fleiri hafa talað á sömu lund. Aldur stjórnarskrárinnar – þótt hár sé – er því hvorki eina né aðal ástæðan fyrir tillögu minni um stjórnlagaþing í kjölfar hrunsins. Þar og í fleiri pistlum hef ég rökstutt ástæður þess að boða beri til stjórnlagaþings – en orðlengi ekki frekar um það enda stjórnlagaþing loks á dagskrá.

Aðferð í aðdraganda stjórnlagaþings

Ég mun leitast við að kynna framboð mitt og stefnumál ítarlega og án annarra fjárútláta en vegna funda með kjósendum, með 

Erindi sem ég flutti í kvöld á borgarafundi Bótar

í Salnum í Kópavogi að ósk skipuleggjenda:

Forseti, fundarstjóri og aðrir fundargestir. Ég þakka fyrir að fá boð um að tala á þessum fundi.

Ég gjarnan ræða um tvennt:

• Í fyrsta lagi vil ég ræða um stjórnarskrána og framfærslu – sem er að vísu ekki beinlínis neytendamál en hefur lengi verið mér hugleikið enda hef ég um langt skeið lagt stund á stjórnskipunarrétt.
• Í öðru lagi myndi ég vilja ræða um þá gjá sem er milli formlegrar neytendaverndar samkvæmt lögum annars vegar og raunverulegra úrræða fyrir neytendur til þess að ná rétti sínum hins vegar.

Tímans vegna verð ég að láta hið fyrrnefnda duga en hið síðarnefnda bíður betri tíma – enda brennur framfærslumálið líklega frekar á fundargestum hér í kvöld sem hafa varla allir tækifæri til þess að vera miklir neytendur um þessar mundir vegna efnahagslegrar stöðu sinnar.

Krafa um framfærslugrunn

Þið hafið – eins og aðrir áður, svo sem Neytendasamtökin (og samtök aldraðra og samtök stúdenta) hafa gert fyrir all löngu og stjórnskipaðar nefndir fjallað um – sett fram kröfu um samræmdan framfærslugrunn fyrir fátæka, öryrkja, atvinnulausa, aldraðra o.fl. hópa.

Spurningin sem ég vil svara hér er hvort sú krafa pólitísk eingöngu – eða hvort sú krafa er einnig lögvarin?

Framfærsla stjórnarskrárvarin

Í stjórnarskránni er eftirfarandi ákvæði að finna:*

Öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.

Sambærileg ákvæði eru á sama stað um rétt allra til „almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi“ og rétt barna til þeirrar verndar og umönnunar sem „sem velferð þeirra krefst.“

Fortakslaus réttur – ekki stefnuyfirlýsing til skrauts

Eins og ég hef áður fjallað um opinberlega verður að undirstrika þau fortakslausu orð eða hugtök sem er að finna í ákvæðinu:

• „Öllum“
• „skal“
• „tryggður“
• „réttur“

Benda þessi orð og hugtök vitaskuld til þess að framfylgja beri réttindum þessum – sem öðrum; þessi ákvæði eru sem sagt ekki til skrauts – eins og stundum er enn gefið í skyn í lögfræðilegri umræðu um slík ákvæði en sá misskilningur var lengi ríkjandi meðal lögfræðinga þar til dómur í svonefndu öryrkjamáli gekk í Hæstarétti fyrir 10 árum.

Öryrkjadómur Hæstaréttar

Þar komst meirihluti Hæstaréttar – þrír af fimm dómurum – að þeirri niðurstöðu að óheimilt hefði verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap vegna tekna maka; hvað sem okkur finnst um þennan dóm er ljóst að hann staðfestir mál mitt – að um sé að ræða raunveruleg réttindi, sem framfylgja má fyrir dómstólum, þ.e. hnekkja mati löggjafans – án þess að dómstólar komi í stað löggjafans við að skilgreina inntak réttindanna.

Í dómsforsendum segir m.a.:

verður að telja að í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar felist ákveðin lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstakling. Þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til mats á því, hvernig þessi lágmarksréttindi skuli ákvörðuð, geta dómstólar ekki vikið sér undan því að taka afstöðu til þess, hvort það mat samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. […], verður þetta skipulag ekki talið tryggja þeim þau lágmarksréttindi, sem í framangreindu stjórnarskrárákvæði felast, á þann hátt að þeir fái notið þeirra mannréttinda, sem 65. gr. stjórnarskrárinnar mælir þeim,  […].

Þó að Hæstiréttur fjalli þarna um takmörk þess svigrúms, sem Alþingi hefur til þess að skilgreina réttindin, er ljóst af dóminum og tilvitnuðu stjórnarskrárákvæði og lögskýringargögnum, sem ég vík að hér á eftir, að Alþingi hefur ekki aðeins rétt til þess að afmarka inntak framfærsluréttarins – heldur einnig skyldu til þess samkvæmt stjórnarskránni. Ég árétta upptalninguna – „skuli“ (ekki bara megi eða gjarnan), „tryggður“ (ekki bara stefnt að), „réttur“ (ekki bara ósk eða umsókn), til handa „öllum“ (ekki bara sumum eða eða eftir mati).

Eins og orðin og dómur Hæstaréttar sýna er um að ræða fortakslausan – og einstaklingsbundinn – rétt. Ekki er um nein sýndarréttindi eða óljós loforð að ræða þó að inntakið þurfi vissulega að skilgreina hjá pólitískum valdhöfum, þ.e. fyrst og fremst löggjafanum. Í því felst bæði réttur og skylda Alþingis samkvæmt gildandi stjórnarskrá. Skylda þessi hvílir á löggjafanum sjálfum – en ekki aðeins sveitarfélögum eða ráðherrum með reglugerð.

Matskenndu atriðin ber Alþingi að skilgreina

Þau hugtök eða orð sem í ákvæðinu – þ.e. hverjir „þurfa“ og hvaða atvik geti talist til „sambærilegra“ atvika ber Alþingi að skilgreina innan marka stjórnarskrárinnar, sbr. áðurnefndan dóm Hæstaréttar. Þar hefur Alþingi svigrúm – eins og Hæstiréttur vék að – að þróa inntak réttindanna eftir efnum og aðstæðum þjóðfélagsins.

Hnykkt á í meðförum Alþingis

Afstaða mín styrkist þegar litið er til þess að orðalag ákvæðisins er enn afdráttarlausara í stjórnarskránni en fyrst var gerð tillaga um með breytingu á ákvæðinu í frumvarpi til stjórnarskipunarlaga:

Allir, sem þess þurfa, skulu eiga rétt á aðstoð vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis og sambærilegra atvika eftir því sem er nánar ákveðið í lögum.

Í stað fyrirvarans í niðurlaginu er komið orðið „tryggður“ – til viðbótar við hin („Öllum“,„skal“,„réttur“)

Orðalagsbreytingin er skýrð frekar í nefndaráliti (sem ég tímans vegna læt nægja að vísa til:

Ekki er með réttu hægt að halda því fram að efnahagsleg og félagsleg réttindi sé ekki að finna í frumvarpinu. Slík ákvæði eru í 14. gr. frumvarpsins, en þar er í 1. mgr. kveðið á um að allir, sem þess þurfa, eigi rétt á aðstoð vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis og sambærilegra atvika eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum […]. Í þessu sambandi má einnig vekja athygli á að gerð er tillaga um breytt orðalag 1. og 2. mgr. þessarar greinar til þess að skerpa nokkuð orðalagið um þessi réttindi.)

Minnt á skyldu Alþingis í lögskýringargögnum

Svohljóðandi skýringu er að finna í athugasemdum með ákvæðinu í greinargerð með frumvarpinu:

Þá verður einnig að vekja athygli á að í ákvæðinu er gengið út frá að nánari reglur um félagslega aðstoð af þessum meiði verði settar með lögum, […].

Stjórnarskrárvarin krafa

Krafa ykkar um samræmdan framfærslugrunn er því ekki aðeins pólitísk – heldur byggist hún á sjálfri stjórnarskránni, sem ber að fylgja í þessum tilvikum sem öðrum eins og Hæstiréttur hefur staðfest. Skiptir þá ekki máli að um er að ræða svonefnd félagsleg – „jákvæð“ – mannréttindi til einhvers frá ríkinu en ekki hin eldri og sígildu – „neikvæðu“ frelsisréttindi sem fela í sér rétt eða frelsi frá afskiptum eða íhlutun af hálfu ríkisins. Þá breytir það að mínu mati ekki niðurstöðunni að hér sé löggjafanum falið að skilgreina inntak réttindanna en algengara er með hina tegund mannréttinda að dómstólar séu bolvörn borgaranna til þess að framfylgja þeim.

Óframseljanleg skylda

Samkvæmt þessu er ekki unnt að framselja skilgreiningu á framfærsluþörfinni til sveitarfélaga eða annarra stjórnvalda, t.d. með reglugerð, þrátt fyrir stjórnarskrárvarið sjálfstæði sveitarfélaga; löggjafinn, Alþingi, hefur þessa skyldu.

Samræmdur framfærslugrunnur yrði samkvæmt tilvitnuðu ákvæði að taka til

• sjúklinga,
• öryrkja og
• aldraðra (í almannatryggingum), svo og
• atvinnulausra (í atvinnuleysisbótakerfinu) og einnig
• fátækra í félagsþjónustu sveitarfélaga og loks
• annarra hópa sem teljast sambærilegir í skilningi ákvæðisins.

Gæti nýst í fleiri kerfum

Löggjafinn og stjórnvöld gætu þá í leiðinni notað tækifærið og nýtt hið sama

• í skattskilum (til þess að skilgreina skattleysismörk),
• í skuldaskilum eða greiðsluerfiðleikum (svo sem hjá umboðsmanni skuldara og fjármálafyrirtækjum) og
• í útlendingamálum við mat á framfærslugetu og framfærsluþörf, svo og
• í tengslum við námslán frá Lánasjóði íslenskra námsmanna (sbr. e.t.v. ákvæði stjórnarskrárinnar um að öllum skuli tryggður í lögum réttur til „fræðslu við sitt hæfi.“)

Í beinu framhaldi af síðasta pistli stóðu eftir þrjár spurningar:

• Þurfum við fleiri (almenna) dómstóla, svo sem millidómstig, og þarf stjórnarskrárbreytingu til þess?
• Þurfum við þurfum sérstakan stjórnlagadómstól?
• Krefst stofnun stjórnlagadómstóls eða tilvist hans stjórnaskrárbreytingar?

Að því er varðar spurninguna um hvort stofna eigi millidómstig meðal hinna almennu dómstóla, þ.e. á milli héraðsdómstóla og Hæstaréttar, er ljóst að hún hefur ekki sömu stjórnskipulegu vandamál varðandi sjálfstæði. Því er ekki varhugavert að unnt sé að fjölga dómsstigum í almenna dómskerfinu án stjórnarskrárbreytingar.

Hvort rétt er að stofna millidómstig – og þá hvernig – er því eiginlega ekki stjórnskipuleg spurning; úr því að hún er komin á dagskrá er rétt að svara því að millidómstig ætti varla beinlínis að vera stjórnarskrárbundið (frekar en nú).

Vantar millidómstig – nú?

Stofnun millidómstigs – á milli héraðsdóms og Hæstaréttar, og þá með lögum – er nokkuð sem ég hef hallast að lengi; nú er e.t.v. erfitt vegna fjárhagsaðstæðna að gera það – en að sama skapi mikilvægt eða æskilegt af fjórum ástæðum, sumum tímabundnum en öðrum varanlegum:

1. Vegna fjölda dómsmála nú, og fyrirsjáanlega – tímabundið vonandi – næstu árin.
2. Vegna mannréttindaákvæða um að í sakamálum verði dómarar á áfrýjunarstigi að meta vitnisburð beint en Hæstiréttur hefur alla tíð skirrst við að nýta lagaheimild til slíks.
3. Vegna enn tímabundnara ástands í ljósi þess að rúmur helmingur hæstaréttardómara verður næstu mánuði eða misseri nokkuð upptekinn við þátttöku í máli sem Alþingi hefur ákveðið að höfðað skuli gegn fyrrverandi forsætisráðherra fyrir Landsdómi.
4. Vegna tillögu hér að neðan varðandi aukið hlutverk Hæstaréttar sem stjórnlagadómstóls.

Ég hallast enn að því að koma eigi á millidómstigi sem þannig yrði almennt áfrýjunarstig landsins yfir héraðsdómstólum – og að aðeins fá mál færu á þriðja dómstigið, til Hæstaréttar, eftir sérstökum lögbundnum skilyrðum.

Raunar tel ég koma til álita að millidómstigið – eða önnur starfsstöð þess – eigi að vera á Akureyri en það er önnur saga.

Ég lýsi eftir góðu nafni á þennan dómstól.

Þarf sérstakan stjórnlagadómstól?

Af þessu öllu, sbr. fyrri pistla, leiði ég svarið við fjórðu spurningunni um hvort við þurfum sérstakan stjórnlagadómstól. Ég held að hæpið verði að telja samkvæmt öllu framangreindu að þörf sé á sérstökum stjórnlagadómstól – eða jafnvel skynsamlegt að stofna slíkan dómstól, sbr. einkum ítarlega röksemdafærslu um sérdómstóla varðandi spurningar 1 og 2 í fyrri pistli.

Á hinn bóginn er almennt meðal stjórnlagafræðinga talin þörf á að einhver sinni því hlutverki sem stjórnlagadómstólar sinna víða í stærri löndum, svo sem í Frakklandi og Þýskalandi. Það gæti t.d. verið að úrskurða

• fyrirfram um stjórnskipulega heimild til ákveðinna ráðstafana, t.d. að leggja fram tiltekið lagafrumvarp, eða
• um stjórnskipulegt gildi settra laga án þess að reynt hafi á það í tilteknu máli – því þá er skaðinn oft skeður.

Ég hefði því talið að réttast væri að bæta við – helst í stjórnarskrá – heimild til þess að skjóta slíkum og sambærilegum, e.t.v. tilteknum, málum beint til annað hvort

• Hæstaréttar, t.d. fullskipaðs (9 dómarar), eða
• sérstaks afbrigðis af útvíkkuðum Hæstarétti að viðbættum einhverjum sérfræðingum á sviði stjórnlagafræði (svipað og Landsdómur er samsettur af hæstaréttardómurum, dómsforseta, prófessor og þingkjörnum “sérhæfðum” dómurum).

Viðbótarrök má einnig – með vísan til fyrri pistils um sérdómstóla og afmörkun þeirra gagnvart almennum dómstólum – tilfæra í síðara tilvikinu því að ella yrði oft örðugt að greina á milli lögsögu hvors um sig, Hæstaréttar og sérstaks stjórnlagadómstóls.

Reynsla undanfarinna ára hið minnsta hefur sýnt þörfina á stjórnlagadómstóli – sérstökum eða með útvíkkun eins og hér er lagt til; dæmin sanna þörfina – eins og ég get rakið ef óskað er eftir í athugasemdum.

Þarf stjórnlagadómstóll að byggjast á stjórnarskrá?

Svarið við fimmtu spurningunni um hvort stofnun stjórnlagadómstóls eða tilvist krefjist stjórnarskrárbreytingar er afdráttarlaust jákvætt – með eftirfarandi rökum.

Þar sem almennir dómstólar – Hæstiréttur og nú héraðsdómstólar – hafa ekki aðeins úrskurðarvald um gildi stjórnvaldsákvarðana, sbr. 60. gr. stjskr., heldur einnig a.m.k. frá 1943 samkvæmt skýrri dómvenju einnig endurskoðunarvald um stjórnskipulegt gildi laga tel ég varhugavert að það vald verði tekið af þeim með lögum og falið sérstökum stjórnlagadómstóli sem starfa myndi þar til slíkum lögum yrði breytt eða þau afnumin. Þá tel ég andstætt eðli hugmyndarinnar um stjórnlagadómstól, sem dæma eigi um stjórnskipulegan ágreining – þ.m.t. gildi laga, starfi á grundvelli laga sem löggjafinn getur afnumið.

Því tel ég augljóst að stjórnarskrárbreytingu þurfi til þess að koma á stjórnlagadómstóli – hvort sem hann á að taka við hlutverki almennra dómstóla í þessu efni eða aðeins að fást við ný verkefni, t.d. að kveða upp forúrskurði um gildi laga án þess að reynt hafi á þau eða heimild til þess að leggja frumvörp fyrir löggjafann.

Félagslegu réttindin betur skilgreind

Við þetta má bæta að ég held að minna þurfi að laga til í hinu fyrstnefnda, sbr. fyrri pistil, þ.e. hlutverki dómstóla og mannréttindavörn borgaranna – en vil þó ekki útiloka að þess þurfi að einhverju leyti enda á fjölbreyttur hópur borgara vonandi eftir að tjá rökstudda skoðun sína á því efni.

Það sem helst þarf þó að mínu mati að laga er frekari skýring á inntaki félagslegra réttinda, sbr. fyrri pistil um félagsleg réttindi, og e.t.v. skylt ákvæði um stjórnarskrárskylt samráð og þörf á svipuðu ákvæði.

Í tveimur síðustu færslum mínum í gær og fyrradag rakti ég og greindi þau fjórtán ákvæði stjórnarskrárinnnar, þar sem eitthvað er minnst á dómsvald, dómara, dómstóla eða dóma, greindi þau.

Mikið um hlutverk – lítið um sjálfstæði

Ég dró einkum þær ályktanir

• að töluvert væri í stjórnarskránni kveðið á um hlutverk dómsvalds og réttindi borgaranna (einkum eftir breytingar á 120 ára gömlum mannréttindakafla 1995) en
• lítið um væri í stjórnarskránni sem stuðlaði að sjálfstæði þeirra og enn síður ákvæði um skipulag dómstóla.

Gott að greina – en þarf að breyta?

En það er ekki nóg að greina gildandi stjórnarskrárákvæði; í aðdraganda stjórnlagaþings er mikilvægt að byggja á þekkingu og greiningu um hvað við höfum, þ.e. til þess að meta hvort – og þá hverju – þarf að breyta.

Með vísan til framangreinds vil ég leitast við að svara eftirfarandi spurningum úr síðasta pistli (tveimur fyrri nú – og þremur síðari í næsta pistli):

1. Á stjórnarskráin á að kveða meira á um skipulag dómstóla?
2. Á að auka stjórnarskrárvarið sjálfstæði handhafa dómsvalds?
3. Þurfum við fleiri (almenna) dómstóla, svo sem millidómstig og þarf stjórnarskrárbreytingu til þess?
4. Þurfum við þurfum sérstakan stjórnlagadómstól?
5. Krefst stofnun stjórnlagadómstóls eða tilvist hans stjórnarskrárbreytingar?

Stjórnarskráin styrki sjálfstæði dómstóla

Álitamál er hvort stjórnarskrárbinda á beinlínis heiti dómstóla, annarra en Hæstaréttar, og hlutverk þeirra – og þá væntanlega til áratuga ef ekki lengur.

Hvað sem því líður tel ég heppilegt að kveða heldur meira á um skipulag dómstóla en nú er, sbr. fyrri pistil. Rökin fyrir því eru eftirfarandi; hef ég hér hliðsjón af “barnalærdómi” mínum úr dönskum stjórnskipunarrétti og réttarfari (sem fjallar um málsmeðferð í réttarkerfinu).

Í Danmörku eru nýir sérdómstólar bannaðir

Í Danmörku er ekki aðeins talið mikilvægt að dómstólar séu að mestu leyti svonefndir almennir dómstólar – heldur bannar danska stjórnarskráin frá 1953 beinlínis að settir séu á fót sérdómstólar með dómsvaldi.

Í hugtökunum „almennir dómstólar“ og „sérdómstólar“ felst að almennir dómstólar – hér: héraðsdómstólar og Hæstiréttur – fara með öll mál nema þau sem sérstaklega eru falin sérdómstólum á borð við Landsdóm, sem dæmir um ráðherraábyrgð, og Félagsdóm, sem dæmir um vinnumarkaðsmál; því fleiri sem þeir eru er reyndar erfiðara – jafnvel fyrir reynda lögmenn – að meta hvar mál eigi (helst) heima.

Sérdómstólar minnka sjálfstæði dómskerfis

Ástæða þessa banns við nýjum sérdómstólum í dönsku stjórnarskránni (sem er vel að merkja 57 ára) er fyrst og fremst þörf á sjálfstæðum dómstólum; það segir sig sjálft að ef sífellt er verið – eða aðeins unnt samkvæmt stjórnarskránni hvenær sem er – að stofna nýja og nýja sérdómstóla og taka málefni þeirra þar með undan hinum almennu dómstólum þá er sjálfstæði almennu dómstólanna skert. Af heimild til þess að stofna sérdómstól leiðir væntanlega einnig að mögulegt er að afnema sérdómstóla og ýmist stofna nýja og breytta eða fela málefni þeirra almennu dómstólunum að nýju. Slíkt fyrirkomulag, sem ríkir hérlendis fræðilega – en ekki í raun undanfarna áratugi, er því til þess fallið að draga a.m.k. úr trú á sjálfstæði dómstóla.

Ýmislegt fleira í réttarþróun undanfarinna 2ja áratuga hérlendis (og að jafnaði áður í Danmörku) svo sem bann við að dómarar sinni einnig ákæruvaldi og takmörk við því að dómarafulltrúar eða settir dómarar sinni sjálfstæðum dómstörfum er liður í sömu tilhneigingu – að auka (trú á) sjálfstæði dómstóla.

Ýmiss konar sérdómstólar áður og annars staðar

Þótt hér sé ekki beinlínis bannað að stofna sérdómstóla er sama tilhneiging hér í ríkisrétti þannig fremur virðist amast við nýjum sérdómstólum – sem áður voru algengari þar sem hérlendi, þ.e. í takt við tíðarandann eða sérstök (tímabundin) vandamál. T.d. var hér um skeið sérstakur sakadómur í ávana- og fíkniefnamálum – í kjölfar þess að slíkum málum fór fjölgandi á 8. áratug síðustu aldar; nú eru slík mál í höndum héraðsdómstóla (sem frá 1992 fara raunar bæði með sakamál, sem sakadómur gerði áður, og einkamál, sem svonefnt bæjarþing fjallaði lengi um áður). Víða um lönd eru til sérstakir unglingadómstólar en hér eru refsimál 15-18 ára dæmd við almenna dómstóla. Í Danmörku hefur lengi starfað (eins og hér var á árum áður) sérstakur Sjó- og verslunarréttur en hér eru þau dæmd við almenna dómstóla.

Sérhæfingu má ná með öðrum hætti

Segja má einnig að nauðsynlegri sérhæfingu sé náð eða megi ná með fernum hætti – ef spornað er (frekar) við sérdómstólum:

1. Með því að dómarar hafi sem dýpsta og víðtækasta reynslu, bæði með því að reyndir dómarar séu skipaðir, þeir komi sem víðast að, endurmenntun þeirra sé sem mest og að gott jafnvægi sé milli sérhæfingar í reynslu þeirra og menntun annars vegar og innsýn þeirra í aðra málaflokka hins vegar.
2. Með því að velja dómara í hvert mál að einhverju leyti – en einkum eftir því hvaða málaflokkur á í hlut – miðað við þekkingu og reynslu sem dómari hefur.
3. Með því að kveða til sérfróða meðdómendur sem oftast í sérstök, stór og efið mál.
4. Með því að treysta í enn ríkari mæli á sérhæfingu sakflytjenda, þ.e. lögmanna aðila, þ.m.t. verjenda, og handhafa ákæruvalds.

Okkar tveir sérdómstólar eldgamlir

Þörf á sérhæfingu má því leysa með öðrum hætti – eins og ofangreind fjögur atriði sýna og neðangreind tvö dæmi sanna. Þá er ljóst að í litlu landi er hæpið að fjölga eiginlegum dómstólum nema skýr rök liggi til þess – og þarf þá ekki kreppu til. Enn fremur hafa almennir dómstólar hér á landi, sem sagt, betur en víða sinnt stjórnskipulegu aðhaldshlutverki gagnvart stjórnvöldum og löggjafa og endurskoðunarhlutverki fyrir borgarana.

Það segir að mínu mati sína sögu að þeir tveir sérdómstólar sem við Íslendingar höfum enn (eftir verulega flóru á síðustu öld) eiga um eða yfir mannsaldur að baki – en skipan þeirra, umhverfi og réttarfar uppfyllir einmitt að töluverðu leyti fyrrgreind fjögur skilyrði fyrir sérhæfingu með öðrum hætti en nýjar og sjálfstæðar dómsstofnanir:

• Sérdómstóllinn fyrir lagalega ráðherraábyrgð heitir Landsdómur og er, sem sagt, stjórnarskrárbundinn, hefur 106 ára sögu að baki og verður reyndar kallaður saman í fyrsta skipti á næstunni; lögin um hann eru frá 1963 og hafa ekki breyst að stofni til síðan.
• Sérdómstóllinn fyrir réttarágreining á sviði vinnumarkaðsréttar heitir Félagsdómur og byggist á lögum frá 1938 – sem einnig hafa lítið breyst síðan að því leyti – en byggist á danskri fyrirmynd sem er enn eldri; í raun byggjast slíkir vinnumarkaðsdómstólar gjarnan a.m.k. öðrum þræði á samkomulagi aðila vinnumarkaðarins, þ.e. hér ASÍ, BSBR, BHM – og eftir atvikum stéttarfélaga utan heildarsamtaka – annas vegar og viðsemjenda þeirra f.h. atvinnurekenda hins vegar.

Þessir sérdómstólar – sem eru hvor sínum megin í aldri við níræðan Hæstarétt – eru í fyrsta lagi báðir fjölskipaðir (15 og 5) og í öðru lagi óvenjulegir að því leyti að segja má að stofninn í þá komi – lögákveðið eða samkvæmt hefð – úr almenna dómskerfinu, þ.e. úr Hæstarétti í Landsdóm en reyndur embættisdómari er gjarnan forseti Félagsdóms; hinir dómararnir eru samkvæmt lögum sérfróðir um hlutaðeigandi málefni, stjórnmál og ráðherraábyrgð annars vegar og vinnumarkaðsmál og vinnumarkaðsrétt hins vegar.

Aðrir sérdómstólar hafa horfið á undanförnum áratugum og (trú á) sjálfstæði dómskerfisins að mínu mati aukist að sama skapi.

Tillaga: takmörkun sérdómstóla

Með framangreindum rökstuðningi tel ég því að stjórnarskrá framtíðarinnar eigi eins og hin uppfærða danska fyrirmynd frá 1953 að banna eða a.m.k. takmarka stofnun sérdómstóla

• annað hvort beinlínis með því að telja þá upp með tæmandi hætti og banna nýja
• eða óbeint með því að skilgreina við hvaða skilyrði stofna megi (eða afnema) sérdómstóla, svo að löggjafinn geti ekki eftir geðþótta stofnað og afnumið sérdómstóla – en hafi þó svigrúm til þess að líta eitthað til þróunar í því efni.

Auka þannig sjálfstæði í raun

Með þessu vil ég einnig svara annarri spurningunni játandi – að auka verði stjórnarskrárvarið sjálfstæði handhafa dómsvalds – og þá ekki síst með þessum hætti, þ.e. með því að banna eða takmarka nýja sérdómstóla.

***

Næst svara ég síðari þremur spurningunum:

• Þurfum við fleiri (almenna) dómstóla, svo sem millidómstig og þarf stjórnarskrárbreytingu til þess?
• Þurfum við þurfum sérstakan stjórnlagadómstól?
• Krefst stofnun stjórnlagadómstóls eða tilvist hans stjórnaskrárbreytingar?

Eftir ítarlega færslu í gær, þar sem ég taldi upp og greindi þau fjórtán ákvæði stjórnarskrárinnnar þar sem eitthvað er minnst á dómsvald, dómara, dómstóla eða dóma – með þeirri viðbót, sem gleymdist í upphafi (1. mgr. 70. gr.) er tilefni til frekari ályktana.

Mikið um hlutverk dómsvalds og réttindi borgara…

Stjórnarskrárákvæðum um þetta efni virðist mér að megi skipta í þrjá meginflokka – en öll þessi fjórtán ákvæði voru rakin og greind í síðustu færslu:

1. Um hlutverk dómsvaldsins (3. ml. 2. gr., 3. ml. 29. gr., 60. gr., 70. gr. og öðrum þræði hin sex ákvæðin í VII. kafla stjskr.).
2. Um réttindi borgaranna til þess að dómstólar (einir) fjalli um tiltekin atriði; að miklu leyti sömu ákvæði og um hlutverk dómsvaldsins.
3. Um skipulag og sjálfstæði dómstóla (4. ml. 14. gr., 2. mgr. 34. gr., 59. gr. og 61. gr.).

Einföld talning (10:4) bendir til þess sama og greiningin í síðusu færslu að stjórnarskráin fjalli fremur um hlutverk dómsvaldsins og réttindi borgaranna til þess að dómarar einir meti – eða endurmeti a.m.k. – tiltekin atriði sem lúta að grundvallarréttindum þeirra – einkum svonefnd frelsisréttindi, sbr. færslu mína hér um daginn.

… en lítið um sjálfstæði – og einkum skipulag – dómstóla

Aðeins fjögur ákvæði víkja hins vegar – með fremur fábrotnum hætti – að skipulagi og þó einkum að sjálfstæði dómstóla.

Þegar við bætast ábendingar mínar í síðustu færslu um að

• aðeins hinn einstaki Landsdómur, sem dæmir um ráðherraábyrgð og er nú að koma saman í fyrsta skipti í 106 ár er beinlínis stjórnarskrárbundinn (4. ml. 14. gr.),
• aðeins er í stjórnarskránni vikið óbeint að tilvist Hæstaréttar í tveimur ákvæðum um hæstaréttardómara (2. mgr. 34. gr. og 61. gr.) en
• ekkert er þar vikið að öðrum almennum dómstólum (héraðsdómstólum né heldur óstofnuðu millidómstigi) eða öðrum sérdómstólum en Landsdómi.

Hvaða breytingar þurfum við?

Næsta umfjöllunarefni er því um

• það formsatriði hvort stjórnarskráin á að kveða meira á um skipulag dómstóla og e.t.v. sjálfstæði og
• það álitaefni hvort við þurfum fleiri dómstóla, svo sem millidómstig (sem samkvæmt framansögðu þarfnast í sjálfu sér ekki stjórnarskrárbreytingar) og
• þá spurningu hvort við þurfum sérstakan stjórnlagadómstól – og hvort stofnun hans eða tilvist krefjist stjórnarskrárbreytingar.

Nú þegar aðeins um 5 vikur eru til stjórnlagaþings[kosninga]* hugsa rúmlega 500 frambjóðendur sjálfsagt – og vonandi sem flestir kjósendur – hvort einhverju þurfi að breyta og hverju sé mikilvægast að ræða hvort breyta eigi. Grunar mig að hlutfallslega margir hugsi til dóms- og kirkjumála.

Um kirkjumál mun ég e.t.v. síðar tjá mig hér en nú vil ég fara aðeins yfir stjórnarskrárákvæði um dómsvald og dómstóla – og þörf og möguleika á breytingum. Stærsta álitamálið er hvort þörf er á stjórnlagadómstól; það mun ég einnig ræða síðar til að lengja ekki þessa færslu.

Fátt stjórnarskrárbundið um dómsvaldið – en því má breyta

Furðu lítið er raunar um handhafa dómsvalds í stjórnarskránni – og því er í sjálfu sér hægt að breyta ótrúlega miklu að því leyti með almennum lögum (þ.e. frá Alþingi); þurfa sumar úrbætur því ekki að bíða stjórnlagaþings eða stjórnarskrárbreytinga til þess að bæta úr hugsanlegum vanköntum. Sem dæmi má nefna að í vor dró Alþingi loks úr möguleikum á geðþóttavaldbeitingu ráðherra dómsmála við skipun dómara; er nú áskilið í lögum að ráðherra skipi aðeins þann sem metinn er hæfastur af lögákveðinni fagnefnd (eða einhvern þeirra hæfustu) um dómaraval; reyndi á þetta með traustvekjandi hætti í haust.

Því má hins vegar breyta – þ.e. hvort löggjafinn (meirihluti Alþingis) eða aðeins stjórnarskrárgjafinn (tvö þing með alþingiskosningum á milli) eigi að geta breytt tilhögun dómsvaldsins – enda má færa að því gild rök að grundvallaratriði í réttarskipan hvers ríkis eigi að vera stjórnarskrárbundin og þar með stjórnarskrárvarin (sem þýðir að þeim má ekki breyta með almennum lögum frá löggjafarþinginu).

Töluvert er hins vegar í stjórnarskránni fjallað um dómsvald sem bærniskilyrði þess að réttindi borgaranna séu takmörkuð þannig að dómarar einir geti lagt mat á form- og efnisskilyrði slíkrar takmörkunar.

Hvað segir stjórnarskráin um dómsvald og dómara?

Byrjum á að fara yfir listann (skipunin „find“ við „dóm“ í stjórnarskránni er fyrsta tækið); athugasemdir mínar við einstakar greinar eru skáletraðar í kjölfarið þar sem við á:

• Dómendur fara með dómsvaldið. (3. ml. 2. gr.) Þarna er verkaskiptingin ákveðin, að meginstefnu þrískipting ríkisvalds.
• Landsdómur dæmir þau mál [sem Alþingi ákveður að höfða skuli gegn ráðherrum fyrir embættisfærslu þeirra]. (4. ml. 14. gr.) Landsdómur er – merkilegt nokk – eini dómstóllinn sem er [beinlínis]* stjórnarskrárbundinn; hinn sérdómstóllinn, Félagsdómur, sem dæmir vinnumarkaðsmál, er aðseins lögákveðinn. Almennu dómstólarnir – héraðsdómstólar og Hæstiréttur – eru aðeins lögbundnir. Löggjafinn (Alþingi ásamt forseta) getur því gjörbreytt dómstólaskipan án þess að stjórnarskrá sé breytt – t.a.m. komið á millidómstigi eins og nú virðist, eftir áralangar umræður, hafa myndast nokkur sátt um eftir því sem ráðherra dómsmála sagði í fjölmiðlum um daginn. (Sjálfur hef ég lengi hallast að því að nauðsynlegt sé að koma á millidómstól – en hef aðeins efast í seinni tíð.)
• Ráðherra getur hann [forsetinn] þó eigi leyst undan saksókn né refsingu, sem landsdómur hefur dæmt, nema með samþykki Alþingis. (3. ml. 29. gr.) Þarna takmarkar stjórnarskráin smávægilega rétt forseta (í raun ráðherra dómsmála) til þess að náða menn og gefa þeim upp sakir; þetta er einmitt „aktuelt“ núna því að ef Landsdómur sakfellir fyrrverandi forsætisráðherra samkvæmt væntanlegri ákæru í kjölfar kæru Alþingis reynir á þetta – vilji menn náða hann í kjölfarið.
• Hæstaréttardómarar eru þó ekki kjörgengir [til Alþingis]. (2. mgr. 34. gr.) Þetta ákvæði á að stuðla að þrískiptingu ríkisvalds; athyglisvert er að samkvæmt þessu gætu héraðsdómarar boðið sig fram til Alþingis – en það er nú orðið óraunhæft. [Í þessu ákvæði og 61. gr., sbr. hér á eftir, um hæstaréttardómara felst vitaskuld óbein ráðagerð stjórnarskrárinnar um tilvist Hæstaréttar.]*
• Skipun dómsvaldsins verður eigi ákveðin nema með lögum. (59. gr.) Hér er þó sú vörn sem er – að reglugerðir eða aðrar ákvarðanir handhafa framkvæmdarvalds geta ekki raskað því hvernig dómsvald er skipulagt; þetta ætti e.t.v. að færa upp á stjórnarskrárstig að einhverju leyti – þannig að löggjafinn (Alþingi) geti ekki hlutast af geðþótta til um skipun dómsvaldsins, t.d. fjölda dómstóla, fjölda dómstiga, skipulag dómstóla o.fl.
• Dómendur skera úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þó getur enginn, sem um þau leitar úrskurðar, komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms. (60. gr.) Í sjálfu sér er hér frávik – gott frávik að mínu mati – frá þrískiptingu ríkisvalds; í þessu felst (einkum ef höfð er í huga áratuga dómvenja um rýmkun á endurskoðunarvaldi dómstóla gagnvart stjórnvöldum) að stjórnvöld verða að sæta því að dómstólar geta hnekkt ákvörðunum þeirra ef þær standast ekki lög og stjórnarskrá – eins og alkunna er og svo algengt fjölmiðlaefni að ekki þarf nú að fjölyrða um (en þegar ég hóf laganám fyrir aðeins um 20 árum eimdi enn eftir af því að efast væri um að dómarar gætu verið að vasast í því að efast um mat stjórnvalda). Frá 1943 hefur einnig verið skýr dómvenja fyrir því að dómstólar geti endurskoðað gjörðir löggjafans – ef lög fara að formi til eða efni til í bága við stjórnlög; þar göngum við lengra en flest Norðurlönd og liggjum líklega á milli Noregs og Bandaríkja Norður-Ameríku í því hve dómstólar eru djarfir við að hnekkja lögum sem ekki standast æðri lög (en um það má líklega fræðast meira við lestur doktorsritgerðar Ragnhildar Helgadóttur, prófessors við lagadeild HR).
• Dómendur skulu í embættisverkum sínum fara einungis eftir lögunum. Þeim dómendum, sem ekki hafa að auk umboðsstörf á hendi, verður ekki vikið úr embætti nema með dómi, og ekki verða þeir heldur fluttir í annað embætti á móti vilja þeirra, nema þegar svo stendur á, að verið er að koma nýrri skipun á dómstólana. Þó má veita þeim dómara, sem orðinn er fullra 65 ára gamall, lausn frá embætti, en hæstaréttardómarar skulu eigi missa neins í af launum sínum. (61. gr.) Hér er ein mikilvægasta grunnsetning vestrænnar réttarskipunar – „rule of law“ ásamt réttarvernd dómara, til þess að tryggja sjálfstæði þeirra. Verra er að áratugum saman hafa hæstaréttardómarar misnotað þetta afsagnarákvæði – sem ætlað var til þess að tryggja rétt þeirra ef þeir segðu af sér í mótmælaskyni vegna ofríkis annarra handhafa ríkisvalds – til þess að hætta tiltölulega ungir á fullum „lífeyri“ – þ.e.a.s. þeir halda launum sínum enda þótt þeir séu ekki að mótmæla neinu!
• Engum verður meinað að hverfa úr landi nema með ákvörðun dómara. Stöðva má þó brottför manns úr landi með lögmætri handtöku. (3. mgr. 66. gr.) Eitt af mörgum dæmum um að dómurum einum er treyst til þess að takmarka mikilvæg mannréttindi borgaranna.
• Hvern þann sem er handtekinn vegna gruns um refsiverða háttsemi skal án undandráttar leiða fyrir dómara. Sé hann ekki jafnskjótt látinn laus skal dómari, áður en sólarhringur er liðinn, ákveða með rökstuddum úrskurði hvort hann skuli sæta gæsluvarðhaldi. Gæsluvarðhaldi má aðeins beita fyrir sök sem þyngri refsing liggur við en fésekt eða varðhald. Með lögum skal tryggja rétt þess sem sætir gæsluvarðhaldi til að skjóta úrskurði um það til æðra dóms. Maður skal aldrei sæta gæsluvarðhaldi lengur en nauðsyn krefur, en telji dómari fært að láta hann lausan gegn tryggingu skal ákveða í dómsúrskurði hver hún eigi að vera. (3. mgr. 67. gr.) Eitt af mörgum dæmum um að dómurum einum er treyst til þess að takmarka mikilvæg mannréttindi borgaranna.
• Hver sá sem er af öðrum ástæðum sviptur frelsi á rétt á að dómstóll kveði á um lögmæti þess svo fljótt sem verða má. Reynist frelsissvipting ólögmæt skal hann þegar látinn laus. (4. mgr. 67. gr.) Eitt af mörgum dæmum um að dómurum einum er treyst til þess að takmarka mikilvæg mannréttindi borgaranna.
• [Öllum ber réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Dómþing skal háð í heyranda hljóði nema dómari ákveði annað lögum samkvæmt til að gæta velsæmis, allsherjarreglu, öryggis ríkisins eða hagsmuna málsaðila. (1. mgr. 70. gr.) Hér er um að ræða annað og meira en hin sex ákvæðin í mannréttindakafla (VII) stjórnarskrárinnar sem lúta fyrst og fremst að því að dómarar einir eru bærir til þess að takmarka mikilvæg mannréttindi borgaranna. Hér er á hinn bóginn annars vegar um að ræða útfærslu á þeirri rótgrónu meginreglu réttarríkisins í tilvitnaðri 2. gr. um þrískiptingu ríkisvaldsins að dómarar einir fari með eiginlegt dómsvald – annars vegar í deilum milli borgaranna og hins vegar gagnvart þeirri meginreglu að dómarar leggi á refsingu. Hins vegar er um að ræða nútímalegri útfærslu á ákvæði 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu um réttláta málsmeðferð í báðum tilvikum – auk áréttingar á því að með eiginlegt dómsvald skuli aðeins dómstólar fara sem geta talist óháðir og óhlutdrægir. Rúmsins vegna og þar sem ég er ekki sérfróður um þetta atriði læt ég þessari viðbót lokið með því að benda á að um þetta er til ógrynni af nýlegum dómafordæmum og fræðilegri umfjöllun – ekki síst byggð á framkvæmd Mannréttindasáttmála Evrópu, einkum af hálfu Mannréttindadómstóls Evrópu.]*
• Ekki má gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Það sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns. (2. mgr. 71. gr.) Eitt af mörgum dæmum um að dómurum einum er treyst til þess að takmarka mikilvæg mannréttindi borgaranna.
• Hver maður á rétt á að láta í ljós hugsanir sínar, en ábyrgjast verður hann þær fyrir dómi. (1. ml. 2. mgr. 73. gr.) Eitt af mörgum dæmum um að dómurum einum er treyst til þess að takmarka mikilvæg mannréttindi borgaranna.
• Rétt eiga menn á að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, þar með talin stjórnmálafélög og stéttarfélög, án þess að sækja um leyfi til þess. Félag má ekki leysa upp með ráðstöfun stjórnvalds. Banna má þó um sinn starfsemi félags sem er talið hafa ólöglegan tilgang, en höfða verður þá án ástæðulausrar tafar mál gegn því til að fá því slitið með dómi. (1. mgr. 74. gr.) Eitt af mörgum dæmum um að dómurum einum er treyst til þess að takmarka mikilvæg mannréttindi borgaranna.

Traust er háð raunverulegu sjálfstæði

Af þessum ákvæðum má ráða að stjórnarskrárgjafinn (og þeir sem gerðu tillögur um málið – einkum 1874, 1920 og 1995 þegar meginákvarðanir og breytingar að þessu leyti voru gerðar) álítur að betra sé að dómari meti hvort réttmætt tilefni sé til þess að skerða þau réttindi sem borgarinn hefur, t.d. til (ferða)frelsis, einkalífs og tjáningar. En af hverju?

Vegna þess að dómarar eru sjálfstæðari í störfum (og að jafnaði vandaðra skipunarferli gagnvart þeim) – og því að líkindum sjálfstæðari í (endur)mati sínu en aðrir handhafar ríkisvalds.

En orkar þá ekki tvímælis að löggjafinn (Alþingi – og þá að yfirleitt að frumkvæði ráðherra) geti með „einu pennastriki“ gjörbreytt stöðu dómara eða skipan dómsvaldsins?

Jú; það tel ég. Ég held að við þurfum að samræma ofangreindar væntingar til sjálfstæðis dómstóla og raunverulegt sjálfstæði þeirra – svo ekki sé talað um óháða skipan þeirra sem altalað er að áfátt hefur verið hér á landi; úr því var raunar, sem sagt, bætt mjög vel fyrr á þessu ári – m.a. í kjölfar óvenju beinskeyttrar gagnrýni framkvæmdarstjórnar ESB á fyrirkomulagi þeirra mála hérlendis.

* Leiðrétting/viðbót eftir birtingu [innan hornklofa].

Um skeið hef ég óttast að íhaldsöfl muni hunsa stjórnlagaþing – bæði við framboð, kosningar og þegar að því kemur að virða niðurstöðuna og hrinda henni í framkvæmd. Ég hef í raun óttast þetta innst inni frá upphafi er ég lagði fyrst til að boðað yrði til sjálfstæðs stjórnlagaþings í nóvember 2008 – eins og lesa má um hér.

Þessi grunur ágerðist er ég varð var við viðbrögð íhaldsafla – bæði í stjórnmálakerfinu og annars staðar í valdakerfinu eða „elítunni“ – framan af ári 2009 eins og ég hef lýst. Í upphafi var stundum um að ræða misskilning á hugmyndinni, hroka um að hún gengi ekki upp þar eð hún væri ný (eða of gömul eða of framandi), svo vantrú á málinu – og loks andstöðu þegar íhaldsöflin sáu að bæði var málið gerlegt og rík krafa um það að mati grasrótarinnar; lengi hefur nefnilega verið þörf á umbótum og væntingar um þær meðal borgara landsins.

Andstaða gegn stjórnlagaumbótum náði hámarki (a.m.k. hingað til) með málþófi Sjálfstæðisflokksins fyrir alþingiskosningar vorið 2009 – sem gerði út um sjálfstætt stjórnlagaþing (að sinni) sem ég lagði til í upphafi og hef samið eða tekið þátt í að semja tvö frumvörp um.

Sniðganga?

Nú verð ég var við tvenns konar strauma.

Annars vegar virðist mér af óljósum og tilviljanakenndum fregnum af frambjóðendum (áður en formlega er staðfest hverjir séu í kjöri og með þeim fyrirvara) að færri frambjóðendur (og áhugamenn) séu en vænta mætti miðað við samsetningu og kosningahegðun þjóðarinnar úr hópi hægrimanna, íhaldsfólks og frjálshyggjumanna. Það finnst mér afar miður – bæði af lýðræðisástæðum og af því að ég gæti beinlínis hugsað mér að styðja suma hugsuði af frjálshyggju- og jafnvel íhaldsvæng vegna þeirrar tæru og oft samkvæmu afstöðu sem þeir hafa; stjórnarskráin á enda ekki – hvorki að mínu mati né samkvæmt flestum stjórnspekingum – að meitla í stein hvers konar samfélag eða efnahag við viljum hafa næstu áratugi; stjórnarskráin felur í sér leikreglur um hvernig (og jafnvel hvort og hversu mikið) samfélaginu skuli stjórnað – umferðarreglur:

Stjórnarskráin á ekki að ráða því hvert menn aka – heldur hvernig menn aka í umferðinni.

Skipulögð andstaða?

Hins vegar sýnist mér undanfarið að grunur minn sé staðfestur með beinum heimildum – úr ýmsum áttum. Ég get auðvitað ekki gert athugasemdir við að einstakir kjósendur – hægrimenn eða aðrir – sýni stjórnlagaþingi áhugaleysi eða hafi ekki trú á því sem fyrirbæri, samsetningu þess eða að eitthvað gagnlegt komi út úr því.

Því miður virðast ýmist teikn á lofti um að íhaldsöfl hafi formlega sem óformlega – jafnvel skipulega – leitast við að draga úr framboði á stjórnlagaþing til þess að geta síðar dregið samsetningu þess, vilja og niðurstöðu í efa. Þá er þegar greinilegt að þetta nýmæli – sem er lögmætt og lýðræðislegt (þó að sjálfstætt stjórnlagaþing eins og ég lagði til í upphafi hafi ekki orðið ofan á) – er talað niður af ýmsum hægriöflum, forystufólki sem fjölmiðlum. Það sem ég óttast mest er að sömu öfl sniðgangi (e. boycot) beinlínis kosninguna og vefengi svo í kjölfarið niðurstöðuna – hver sem hún verður!

Ég hef ekki beinar heimildir fyrir þessu en viðra hér áhyggjur mínar. Vonandi kemur í ljós þegar listi yfir frambjóðendur verður birtur – og svo í lýðræðislegu ferli í kjölfarið – að þetta séu óþarfa áhyggjur.

Allir taki þátt, virði ferlið – og niðurstöðuna

Því vil ég skora á alla landsmenn og alla aðila að taka þátt í stjórnlagaumbótum:

• með því að taka þátt í kynningu og umræðum,
• nýta kosningarétt sinn (of seint er nú að bjóða sig fram),
• taka afstöðu til umræðu á stjórnlagaþingi og ræða um – styðja eða gagnrýna – einstök atriði eða mál og
• virða niðurstöður þess í þjóðaratkvæðagreiðslu og við afgreiðslu Alþingis.

Aðeins í einræðisríkjum og þar, sem borgarastyrjöld ríkir eða önnur grundvallarólga er fyrir hendi, er sæmandi og boðlegt lýðræðisöflum að hunsa lýðræðislega umræðu, lýðræðislegt val og lýðræðislega niðurstöðu.

Í kvöld leit ég við á ágætum fundi stjórnarskrárfélagsins; ég gat ekki setið fundinn allan vegna hins skamma fyrirvara frá því að ég frétti af honum. Í máli formanns félagsins kom raunar fram að dregið hefði verið úr kynningu fundarins og boðum á hann í kjölfar frétta af miklum fjölda framboða – sem sagt var af hálfu fulltrúa stjórnvalda að yrðu líklega um eða yfir 500 talsins.

Það fannst mér ekki mjög lýðræðisleg afstaða – en ég vænti þess að fleiri kynningarfundir verði haldnir og fagna frumkvæði félagsins í þessu efni.

Nýtt, vel kynnt og lýðræðislegt kosningakerfi

Fundurinn var þríþættur:

1. Formleg nýmæli við persónukjör. Fulltrúi stjórnvalda kynnti formlegt fyrirkomulag framboða, fyrirhugaða kynningu stjórnvalda á frambjóðendum og hvernig staðið yrði að kosningum 27. nóvember nk.; þrátt fyrir of skamman aðdraganda að hans mati, takmarkaða reynslu og mikinn fjölda frambjóðenda taldi hann unnt að stuðla að því að persónukjör til stjórnlagaþings gengi vel með því að skýra málin vel fyrir kjósendum. Hver frambjóðandi fær fjórar tölur – sem kjósendur eiga að skrifa á kjörseðil – og er þeim tölum, sem mest ruglingshætta er við, sleppt. Leitast verður við að kynna þetta á sem fjölbreyttastan og bestan hátt í því skyni að kjósendur skilji að um sé að ræða einfalda og lýðræðislega kosningu – enda getur kosning til stjórnlagaþings orðið ísbrjótur fyrir meira lýðræði í formi frekara persónukjörs til lýðræðisstofnana landsins.
2. Lýðræðislegt val þannig að sem flest atkvæði nýtist. Reyndur ráðgjafi í kosningafyrirkomulagi skýrði nýmælið við fyrirkomulag persónukjörs, sem mun vera hið fyrsta hérlendis en er 80 ára góð reynsla af á Írlandi. Fyrirkomulagið er kennt við eitt færanlegt atkvæði (e. single transferable vote). Í stuttu máli hefur hver kjósandi eitt atkvæði og 24 varaatkvæði þannig að hann getur óhræddur valið þá frambjóðendur (allt að 25) sem honum hugnast best – án þess að óttast að atkvæðið nýtist illa. Kjósendur geta bæði valið vinsælan og vænlegan frambjóðanda án þess að atkvæði hans ónýtist við að sá fái alltof mörg atkvæði – því að ónýtt atkvæði „ofurframbjóðenda“ færast þá á næsta kost, og svo koll af kolli. Kjósandi getur einnig tekið „áhættuna“ af því að velja lítt þekktan frambjóðanda (t.d. kunningja eða ættingja) sem fyrirfram er ekki mjög líklegur til þess að ná kjöri – enda færast ónýtt atkvæði þeirra, sem ekki komast í toppbaráttuna, sömuleiðis til næsta vals og svo næsta þar til atkvæði nýtist eða kjörseðill með allt að 25 númerum er tæmdur.
3. Kynning af hálfu frambjóðenda. Að lokum var komið að lengsta liðnum þar sem þeir rúmlega 40 frambjóðendur (af alls um 500), sem frétt höfðu tímanlega af kynningarfundi stjórnarskrárfélagsins og höfðu tækifæri og hug á, gátu kynnt sig með 1-2ja mínútna ræðu. Ég hlustaði á nokkrar ágætar ræður og leist vel á; suma frambjóðendur þekki ég – ýmist persónulega eða af opinberum vettvangi og vil gjarnan kynna mér betur þá, sem ég þekki ekki; fram kom að kynningarnar yrðu settar á vefinn enda var fundurinn tekinn upp á myndband. Reyndar gæti ég hugsað mér að birta síðar lista yfir þá frambjóðendur sem mér hugnast – og þá væntanlega með rökstuðningi hvers vegna mér líst vel á þá.

Í gær vék ég að afstöðu læriföður míns, Sigurðar Líndal, til stjórnlagaþings – en lét við það sitja að færa fram jákvæðar röksemdir fyrir stjórnlagaþingi.

Nú vil ég svara hinni neikvæðu afstöðu* Sigurðar, lið fyrir lið – ómálefnalegum röksemdum sem málefnalegum. Sigurður á ekki annað skilið frá mér en að ég svari honum málefnalega eftir mætti enda ber ég mikla virðingu fyrir honum sem læriföður – sem auk þess hefur oft veitt mér góð ráð, fyrr og síðar.

Prófessor Sigurður Líndal er hins vegar ekki alvitur.

Eigum við að ræð’etta eitthvað?

Sigurður segir orðrétt:

Æ, mér líst nú ekkert alltof vel á það. Sko; mér finnst mjög margt vanta í þennan leik, allan. Sko; í fyrsta lagi finnst mér einhvern veginn ekki liggja alveg ljóst fyrir hvað er það í stjórnarskránni sem raunverulega þarf að breyta – er virkilega aðkallandi að breytt sé? Það finnst mér einhvern veginn ekki liggja ljóst fyrir.

Til eru a.m.k. 500 svör við því – ekki öll eins og ekki aðeins úr HÍ eða MR. Ég hef mína afstöðu og kynni hana hér á Eyjublogginu þessa dagana daglega – undanfarið og framvegis; sönnunarbyrðin fyrir því að engu þurfi að breyta í stjórnskipan landsins er nú íhaldsins – eftir efnahagshrun og áratuga árangurslausar tilraunir til að gera jafnvel aðeins smávægilegar breytingar á stjórnskipun landsins (en undir það falla vitaskuld ekki smávægilegar lagfæringar á kosningareglum og kjördæmaskipan eða nútímavæðing mannréttindakaflans eftir 120 ára kyrrstöðu 1995, sbr. pistil í gær).

Alþingi mistókst – nú er komið að stjórnlagaþingi

Stærsta tilefnið til þess að endurskoða stjórnskipan landsins – á stjórnlagaþingi – er að mínu mati eru eftirfarandi:

• Efnahagshrun varð hér fyrir tveimur árum; þarf frekari vitnanna við? Ég tel augljóst orsakarsamhengi milli hrunsins og þess stjórnarfyrirkomulags sem leyfði nær alræði forystumanna ríkisstjórnar og alltof gott aðgengi sterkra aðila að stefnumótun.
• Alþingi hefur áratugum saman mistekist að standa undir eigin væntingum og kjósenda um heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar – sem að stofni til er frá 1874.

Þess vegna legg ég mesta áherslu á að auka þurfi valdajafnvægi (e. balance of power)  eins og ég mun rökstyðja betur – og hef ákveðna hugmynd um það en er opinn fyrir ýmsum.

Sigurður sannar að þörf er á aðhaldi gegn valdhöfum

Þá segir Sigurður:

Ég hef nú víst sagt það áður – að hvernig væri að byrja á að fara eftir stjórnarskránni – og síðan að sjá hvað er að?

Það útilokar ekki stjórnlagaþing að framvegis eigi íslensk stjórnvöld að fara eftir stjórnarskrá í ríkari mæli en gert hefur verið – og stjórnlagaumbætur eru öðru fremur fallnar til þess að tryggja framfylgni við gildandi stjórnlög; hitt blasir við í þessum ummælum Sigurðar að hann viðurkennir með þeim stærsta vandann að mínu mati – og aðaltilefnið fyrir stjórnlagaþingi og stjórnarskrárbreytingum; reglurnar eru ekki að virka – aðhald vantar, sbr. framangreinda aðaláherslu mína um á valdajafnvægi (e. balance of power).

Sigurður sýnir fram á að óbreytt fyrirkomulag gengur ekki

Enn fremur segir Sigurður Líndal:

T.d. eins og það er talað um samruna löggjafarvalds og framkvæmdarvalds; það stendur í stjórnarskránni að ráðherra beri ábyrgð fyrir þinginu – og af hverju er þessu ekki bara framfylgt? Þó að meirihluti þings styðji ráðherra þá er ekki þar með sagt að hann geti sleppt þeim lausum.

Aftur sannar Sigurður með ummælum sínum þörf og tilgang stjórnlagaþings; hann er manna fróðastur um stjórnskipulega venju – sem kann í sumum tilvikum að hafa myndast um þá ósiði sem hann staðfestir öðrum þræði og flestir sjá. Jafnvel þó að ströng skilyrði stjórnskipulegrar venju séu e.t.v. ekki uppfyllt er ljóst að stjórnmálaleg hefð er honum ekki að skapi fremur en meginþorra þjóðarinnar.

Sigurður Líndal talaði í lagakennslu gjarnan um ósiði (l. abusus) og ólög; stjórnlagaþing getur lagfært þetta og afnumið – helst með hans hjálp. Þá sér Sigurður væntanlega í hendi sér að óbreytt fyrirkomulag þingræðis felur í sér ónógt aðhald með handhöfum framkvæmdarvalds. Það liðu 106 ár þar til lagalegri ráðherraábyrgð var beitt fyrsta sinni og þurfti efnahagshrun til – og einn rótgrónasti stjórnmálaflokkur landsins og stjórnarflokkur til áratuga lagðist þversum gegn (eins og gegn stjórnlagaþinginu); aðeins oddvitann náðist með herkjum að kæra fyrir Landsdómi um daginn.

Þá hefur sárasjaldan í 106 ára sögu innlenndra ráðherra komið til pólitískrar ráðherraábyrgðar eins og ég hef skrifað um – bæði í dagblað og fræðibækur.

Hvað þurfum við langan tíma – 136 ár, 66 ár eða 2 ár?

Loks svarar Sigurður Morgunblaðinu:

Nú; í öðru lagi þá held ég að þetta hefði þurfti miklu lengri aðdraganda og betri undirbúning. Það er nú svo sem búið að segja þetta áður. Þ.e.a.s. ég hefði talið gott að taka svona eitt ár í umræðu – svona fræðilega umræðu, þar sem hinir bestu menn – og almenningur, eftir atvikum – getur þá komið sér niður á svona eitthvað hvað það sé sem þurfi helst að gera.

Um þetta vil ég segja að 2 ár eru liðin frá hruni – og enn er hálft ár í stjórnlagaþing, sem hefur lengi staðið til að halda.

Aðeins um 7 vikum eftir efnahagshrun lagði ég til í lýðræðisnefnd í mínum stjórnmálaflokki, Framsóknarflokknum, að boðað skyldi til stjórnlagaþings; þetta var hinn 28. nóvember 2008. Hugmyndin – sem var rökstudd með sögulegum hætti með vísan til óvenjulegra aðstæðna – fékk afar góðar viðtökur og var mér falið að setja hana á blað, sem ég gerði á fullveldisdaginn, 1. desember 2008. Eftir þessar góðu viðtöku grasrótarinnar gerðust hlutirnir hratt í desember og í byrjun janúar 2009 skrifaði formaður lýðræðisnefndarinnar, Jón Kristjánsson, fyrrverandi alþingismaður og ráðherra, grein í Fréttablaðið um tillöguna – sem samþykkt var á flokksþingi um miðjan janúar 2009. Þetta var aðeins 6 vikum eftir að hugmyndin vaknaði fyrir tilviljun í einni af stofnunum flokksins. Nokkrum dögum síðar – í miðri „búsáhaldabyltingu“ (um 20. janúar 2009) var mér falið að semja frumvarp um málið sem ég gerði á fáum sólarhringum. Frumvarpið var lagt fram á Alþingi í byrjun febrúar.

Eftir skipun nýrrar ríkisstjórnar með stuðningi flokksins var ég (í stað þess að þingið tæki umrætt frumvarp til meðferðar) skipaður í nefnd á vegum forsætisráðherra til þess að semja frumvarp um stjórnlagaþing – að nýju – ásamt nokkrum efnisákvæðum sem ríkisstjórn taldi rétt að leggja fram, þrátt fyrir að það færi að mínu mati í bága við hugmyndina um sjálfstætt stjórnlagaþing.

Eindagi runninn upp

Síðan hefur almenningur krafist umbóta – bæði með röksemdum og öðrum hætti! M.ö.o. hefur opinber umræða um stjórnlagaþing og nauðsyn sjálfstæðrar endurskoðunar á stjórnarskrá landsins staðið í nær 2 ár, a.m.k. frá miðjum janúar 2009; það að akademísk forysta – eða „elíta“ – hafi verið sein að taka við sér í þeirri umræðu – og beinlínis lagst gegn henni framan af, eins og ég hef mörg dæmi um, og síðan viljað stjórna henni eða „bíða betri tíma“ eru ekki rök í málinu – eins og ég tel mig hafa sýnt fram á í pistli mínum í gær um svikin loforð um heildarendurskoðun; við erum búin að bíða í 136 ár eða 66 ár eftir endurskoðun, eftir því hvernig litið er á málin. Það var gjalddaginn.

Eindaginn rann hins vegar upp fyrir tveimur árum.

Loks segir Sigurður:

Síðan tel ég í þriðja lagi ákaflega nauðsynlegt að, við skulum segja, einhverjir góðir menn – ég hef svona stundum talað um svona 10-15 stjórnspekingar – mundu móta tillögur eða hugmyndir, svona skilgreina hugmyndir, afmarkað, og eða jafnvel gera tillögur um stjórnarskrá; og síðan þegar þetta lægi fyrir þá væri boðað til stjórnlagaþings.

Ekki held ég að eyða þurfi mörgum orðum í þessa ólýðræðislegu afstöðu; hugsið ykkur ef Frakkakonungur hefði sagt eitthvað álíka þegar borgararnir kröfðust umbóta í aðdraganda stjórnarbyltingar 1789 og mannréttindavæðingar í kjölfar ólgunnar! Lýðurinn kemur svo og staðfestir afmarkaðar hugmyndir stjórnspekinga konungs í tillögu að stjórnarskrá. Mér verður hugsað til Norður-Kóreu – þó að ég viti að minn mæti lærifaðir fyrirlíti einræðið sem mér finnst hann þarna í raun gefa undir fótinn – eða í besta falli fámennisræði.

„Þrefarar og þrasarar“

Um svar Sigurðar undir lokin reyni ég að fara vægum orðum – og birti aðeins í ómálefnalegum stikkorðum – enda var hann spurður hvort hann óttaðist hvort væntanleg stjórnarskrá yrði pólitískt bitbein:

Ég óttast mest að þetta verði kannski einhverjir svona þrefarar og þrasarar – sem taki yfirhöndina og þetta verði svona einhvern veginn um allt og ekkert.

Eru þeir, sem kjörnir eru af þjóðinni – en ósamþykktir af flokkunum og flagga ekki skírteini af Melunum og helst úr MR – sem sagt bara þrefarar og þrasarar? Getum við ekki treyst þeim sjálfum að skilgreina verkið og ljúka því – a.m.k. að óreyndu, svo að ekki sé horft til reynslunnar af Alþingi þar sem árangurinn hefur ekki verið mikill við áratugatilraunir við endurbætur á stjórnskipan landsins?

Efnisrök en ekki aldur

Varðandi niðurlagsröksemdir Sigurðar – um að stjórnarskráin sé ekki gömul, ekki dönsk, heldur belgísk og frönsk – og að hún sé betri eftir því sem hún sé styttri og eldri – vísa ég til pistils mín frá í gær en óþarft er að deila um það keisarans skegg við læriföður minn.

Hressandi var að sjá frétt um að hátt í 500 manns gæfu kost á sér í kosningum til stjórnlagaþings eftir tæpar 6 vikur – og í raun hraustleikamerki á lýðræðisvitund okkar Íslendinga. Verra fannst mér að sjá og heyra neikvæða og að miklu leyti ómálefnalega afstöðu míns mæta læriföður, Sigurðar Líndal, í málgagni andstæðinga stjórnlagaþings; ég svara honum síðar. Hérna ætla ég að fjalla um það jákvæða sem ég sé við þessa miklu þátttöku.

Hálfur sigur þegar unninn?

Það að hálfur fjöldi þúsund manna þjóðfundar í byrjun nóvember, eftir slembiúrtaki, til undirbúnings stjórnlagaþingi síðar í vetur hafi að eigin frumkvæði metnað og áhuga til þess að taka þátt í að móta framtíðargrundvöll stjórnlaga hins íslenska ríkis finnast mér afar jákvæðar fréttir. Þegar fréttamenn eða aðrir spyrja á förnum vegi hvort fólk hafi lesið stjórnarskrána virðast fremur fáir hafa gert það þó að margir þekki vitaskuld grunnatriði í inntaki stjórnskipunar Íslands.

Enda þótt ég hafi ungur rambað á eintak af stjórnarskránni á heimavist Menntaskólans á Akureyri, þar sem ég ólst upp, og flett í henni, fengið áhuga á stjórnarskránni í dönskum menntaskóla, þar sem ég tók stúdentspróf, og svo numið lög í Danmörku og á Íslandi er ekki hægt að ætlast til þess að meginþorri þjóðarinnar geri stjórnarskrármálefni að áhugamáli sínu eða starfsvettvangi. Ef þjóðfundur, framboð og kosningar til stjórnlagaþings og stjórnlagaþingið sjálft og niðurstaða þess skilar hins vegar víðtækum umræðum, meiri áhuga og dýpri þekkingu á stjórnarskránni – bæði því sem gildir nú og því sem betur má fara – er hálfur sigur unninn.

Þrjár meginástæður – aðrar en aldur stjórnarskrárinnar

Ég held að margir efasemdarmenn um stjórnlagaþing eða stjórnarskrárumbætur misskilji rótgrónar grundvallarástæður þess að sú krafa reis hærra í kjölfar efnahagshruns að endurskoða stjórnarskrána á stjórnlagaþingi; þær eru að mínu mati í megindráttum þríþættar:

• Eignarhald – finnst okkur við eiga eitthvað í stjórnarskránni?
• Raunveruleg heimastjórn.
• Lýðræði en ekki foringjaræði.

Ég skýri þetta betur hér að neðan; hár aldur stjórnarskrárinnar er, sem sagt, að mínu mati aukaatriði – og óþarft að deila um það keisarans skegg við andstæðinga stjórnlagaþings.

Óefnt loforð frá 1944

Í fyrsta lagi er einn megin vandinn, sem við höfum búið við, sá að stjórnarskráin kom hingað 1874 sem eins konar „gjöf“ úr hendi konungs að utan – svipað og mikið af réttarúrbótum fyrir alþýðu landsins sem borist hafa „í pósti“ frá Brussel undanfarin 15 ár. Enda þótt íslenskir stjórnmálaleiðtogar á borð við Jón Sigurðsson hafi barist fyrir auknu sjálfstæði af mikilli þrauseigju og þolinmæði var stjórnarskráin ekki þeirra verk – heldur afurð danskra embættismanna í kjölfar lýðræðisumbóta aldarfjórðungi fyrr í Danmörku – sem aftur leiddi af stjórnarumbótum Belga fyrr á öldinni og frönsku byltingunni heilli öld á undan. Það sem vantaði – og væntingar voru um við lýðveldisstofnun 1944 að bætt yrði úr – var að við „ættum“ stjórnarskrána – eins og oft er talið mikilvægt í leiðtoga-, lýðræðis- og mannauðsfræðum.

Hvort sem lesendur vilja líta svo á að stjórnarskráin sé að stofni til 136 ára gömul eða aðeins 66 ára er aldurinn ekki aðalmálið eins og margir virðast misskilja; gömul lög eru oft góð – og hafa einmitt elst vel af því að þau hafa enst vel. Aðalmálið er að þjóðin hefur aldrei fengið efndir á það loforð að stjórnarskráin yrði endurskoðuð í heild eftir þann flýti sem að mörgu leyti – og að nokkru skiljanlega – einkenndi sambandsslit okkar við Dani undir lok síðari heimsstyrjaldar.

Í því efni breytir engu þó að vettvangur stjórnmálafólks, kjördæmaskipan og eftir atvikum atkvæðavægi, hafi margoft verið lagað til – eftir þörfum þess og stjórnmálaflokkanna. Þá dregur það ekki úr þessari röksemdafærslu minni og afstöðu að mannréttindakafli stjórnarskrárinnar hafi fyrir 15 árum fengið löngu tímabæra upplyftingu og góða í samræmi við þróun í mannréttindamálum Evrópu og á alþjóðavísu í kjölfar 2ja heimsstyrjalda og eftir litlar breytingar í 120 ár fram að því!

Heimastjórn aðeins hálfa leið

Þá hef ég í öðru lagi lengi talið að sú þjóðfélagsbót að koma hér á heimastjórn 1904 hafi í raun fyrst og fremst leitt til formlegrar tilfærslu Kaupmannahafnarvaldsins til Reykjavíkur; lýðræðið náði aldrei alla leið til fólksins og því þarf að styrkja sveitarfélögin og draga úr ofuvaldi miðstjórnarvaldsins í höfuðborginni. Að mínu mati þarf að klára valdatilfærsluna alla leið til fólksins – þar sem valdið á heima í lýðræðisríki; það getum við gert með ýmsum hætti eins og ég mun fjalla um hér síðar.

Starfslýsing stjórnmálamanna

Síðast en ekki síst er það í þriðja lagi skoðun mín – sem ég veit að rímar vel við afstöðu fjölmargra kjósenda, bæði löglærðra og annarra – að ekki gangi að stjórnmálamenn einir hafi frumkvæði að stjórnarskrárbreytingum og ráði þar með hvort, hvenær og hvernig stjórnarskránni megi breyta. Annars vegar er þetta rökstutt með hefðbundnum röksemdum um að maður ráði ekki – a.m.k. ekki einn – sinni starfslýsingu, heldur eigi vinnuveitandinn a.m.k. að hafa hönd í bagga með gerð hennar, helst í sátt og með samningi eftir minni löngu reynslu af vinnumarkaðsmálum.

Hingað til hafa íslenskir stjórnmálamenn haft sjálfdæmi um starfslýsingu sína, samskipti við vinnuveitendur sína og aðra og jafnvel stundum um starfskjör sín.

Reynslan staðfestir vanhæfi Alþingis til endurbóta

Hins vegar hafa margir – þ.m.t. ég – bent á að reynslan sanni beinlínis að stjórnmálamenn og stjórnmálaflokkar séu ekki bara fræðilega vanhæfir til þess að sinna þessu verki eins og rökstutt er að ofan; reynslan sýnir þvert á móti að þeir eru í raun óhæfir til þess. Ótal dæmi eru um þetta – bæði söguleg og nýleg. Á þetta við hvort sem við nefnum endalausar og árangurslitlar stjórnarskrárnefndir þingsins undanfarna áratugi, málþóf Sjálfstæðisflokksins gegn sjálfstæðu stjórnlagaþingi í fyrravor eða það heiðursmannasamkomulag stjórnmálaflokkanna að nær alger eining þurfi að ríkja – meðal þeirra sjálfra – til þess að minnstu breytingar séu gerðar á stjórnarskránni; það felur í raun í sér óbeint samkomulag um lægsta samnefnara – og nánast neitunarvald hvers einasta stjórnmálaflokks gegn réttarumbótum.

Eitt lítið dæmi má nefna úr stjórnmálasögunni sem er „eiðrofsmálið“ svonefnda þar sem meint „svik“ stærsta stjórnmálaflokksins (XD) við annan hinna helstu (XB) með því að ganga (gegn meintu loforði) til liðs við hinn þriðja (XA) um breytingar á stjórnarskrárbundinni kjördæmaskipan og þar með atkvæðavægi 1942 leiddi til þess að í a.m.k. á annan áratug var í raun stjórnarkreppa í landinu þar sem tveir fyrrnefndu flokkarnir gátu ekki unnið saman, a.m.k. ekki þáverandi leiðtogar þeirra.

Því er ljóst að fólkið á að ráða stjórnskipan landsins – ekki flokkarnir.