Einn kunnasti auðlindahagfræðingur heims, bandaríski prófessorinn Gary Libecap, flytur föstudaginn 20. október fyrirlestur í hátíðasal Háskóla Íslands klukkan fjögur um fiskveiðar frá hagfræðilegu sjónarmiði, hagkvæmustu nýtingu fiskistofna og eðlilegustu sjónarmið við úthlutun aflaheimilda í fiskveiðum. Er ekki að efa, að lestur hans verður forvitnilegur, en hann hefur skrifað margt um svokallaða afareglu (grandfathering) við úthlutun afnotaréttar af auðlindum.

Greining Gordons á sóun í fiskveiðum

Fiskihagfræðin varð til, þegar kanadíski hagfræðingurinn H. Scott Gordon birti tímamótaritgerð árið 1954, þar sem hann reyndi að skýra, hvers vegna fiskveiðar væru lítt arðbærar, þótt fiskimið væru víða gjöful. Skýringin var í fæstum orðum, að aðgangur væri ótakmarkaður að fiskimiðum, þótt fiskistofnar væru takmarkaðir. Gordon hugsaði sér fiskimið, sem nokkur fiskiskip sæktu. Fyrst ykist heildaraflinn með aukinni sókn, þegar nýtt fiskiskip bættist við. Heildaraflinn næði síðan hámarki við ákveðna sókn, tölu fiskiskipa, og eftir það minnkaði hann og þá um leið heildartekjur af fiskveiðunum. Línan um afla og aflatekjur væri því eins og bogi í laginu, byrjaði og endaði í núlli. Kostnaðurinn af sókninni ykist hins vegar reglulega með hverju nýju fiskiskipi. Línan um kostnað væri því bein lína upp á við. Við ótakmarkaðan aðgang að þessum fiskimiðum bættust ný fiskiskip við, uns kostnaður yrði jafnmikill tekjum, en eftir það var ekki eftir neinu að slægjast. Þegar þessu marki væri náð, væru fiskveiðar á fiskimiðunum reknar á núlli, án gróða, kostnaður orðinn jafnmikill og tekjur. Hér hef ég dregið upp einfalt línurit, sem sýnir fiskveiðar við óheftan aðgang samkvæmt þessari greiningu Gordons, sem raunar er óumdeild. Í þessu dæmi ná heildartekjur hámarki við 10 báta, en bátunum mun við óheftan aðgang fjölga í 16 báta, þar sem rekstur verður á núlli. Hagkvæmast væri hins vegar að gera út 8 báta, því að þar er lengst milli tekna og kostnaðar, heildargróðinn mestur. Hin sorglega niðurstaða er, að 16 bátar eru að landa minni afla en 8 bátar gætu gert. Enn sorglegra er, ef sóknin eykst umfram 16 báta, til dæmis vegna ríkisstyrkja, og stofnarnir hrynja, eins og við 20 báta. Þetta hefur sums staðar gerst.
Gordon notaði greiningu sína til að skýra, hvers vegna fiskiskipaflotinn yxi alls staðar langt umfram það, sem hagkvæmast væri. Ótakmarkaður aðgangur að takmarkaðri auðlind ylli jafnan ofnýtingu hennar. (Þetta hefur bandaríski vistfræðingurinn Garrett Hardin kallað samnýtingarbölið, the tragedy of the commons.) Þess má geta, að danski hagfræðingurinn Jens Warming, prófessor við Kaupmannahafnarháskóla, sem kenndi mörgum íslenskum hagfræðingum, hafði birt svipaða greiningu á offjárfestingu og sóun í fiskveiðum árið 1911, en hún var á dönsku og fór því fram hjá öðrum en Norðurlandabúum. En þegar að fornu höfðu Íslendingar fundið ráð við samnýtingarbölinu á öðru sviði, eins og prófessor Þráinn Eggertsson hefur lýst. Bændur í sama hreppi nýttu jafnan afréttir saman, ráku fé upp á fjöll á sumrin til beitar. Þá var nokkur freisting fyrir hvern einstakan bónda að reka of marga sauði á fjöll, því að kostnaðurinn af ofbeit dreifðist á alla bændurna, en ábatinn af aukasauðum hirti bóndinn einn. Þá var gripið til ítölunnar svokölluðu. Hver bóndi mátti aðeins telja ákveðinn fjölda sauða í afréttina. Þetta var auðvitað ekkert annað en kvóti, og fylgdi hann hverri jörð. Þetta var takmörkun á grasnytjum til að koma í veg fyrir ofbeit.

Ráðið við samnýtingarbölinu í fiskveiðum

Samnýtingarbölið í fiskveiðum var hliðstætt samnýtingarbölinu í íslenskum afréttum að fornu: Hver útgerðarmaður freistaðist til að bæta nýju fiskiskipi við, uns kostnaður var orðinn jafnmikill og tekjurnar, rekstur á núlli. Það voru of mörg skip að eltast við fiskana í sjónum, af því að aðgangur að takmarkaðri auðlind var ótakmarkaður. Íslendingar römbuðu síðan á ráð við þessu svipað og við ofbeitinni forðum. Síldin hvarf á sjöunda áratug, eflaust vegna ofveiði. Þá voru síldveiðar bannaðar í nokkur ár, en síðan ákveðinn hámarksafli árið 1975. Fékk hvert skip að veiða tiltekið hlutfall hámarksaflans á vertíðinni. Þetta var í raun fyrsti kvótinn. Hann varð síðan framseljanlegur, svo að eigendur síldarbátanna gætu hagrætt hjá sér. Svipað gerðist í loðnuveiðum nokkrum árum síðar.
Þorskur og annar botnfiskur voru erfiðari viðfangs, vegna þess að fiskiskipin, sem sóttu í þá, voru af misjafnri stærð og gerð, og mislangt var frá miðum. Þó var ljóst, að takmarka varð aðgang þar, eftir að _svartar skýrslur“ fiskifræðinga um ofveiði litu dagsins ljós eftir miðjan áttunda áratug. Íslendingar öðluðust þá líka yfirráð yfir Íslandsmiðum eftir nokkur þorskastríð við Breta. Smám saman varð til kvóti í botnfiski svipaður þeim, sem þegar hafði verið settur á í uppsjávarfiski (síld og loðnu). Hann var fólginn í því, að ákveðinn var hámarksafli á hverri vertíð í hverjum fiskistofni, en síðan var einstökum útgerðarfyrirtækjum úthlutað aflahlutdeild í þessum hámarksafla eftir aflareynslu áranna á undan. Ef fyrirtæki hafði til dæmis landað 5% af heildaraflanum í þorski árin á undan, þá fékk það 5% hlutdeild í leyfilegum hámarksafla í þorski. Aflaheimildirnar í öllum fiskistofnum urðu varanlegar og seljanlegar með heildarlögum árið 1990, fyrir 33 árum. Hafa þær síðan gengið kaupum og sölum, og er nú svo komið, að þorri aflaheimilda einstakra útgerðarfyrirtækja er aðkeyptur, yfir 90%. Íslendingar höfðu fundið ráð við samnýtingarbölinu. Þeir höfðu takmarkað aðgang að takmarkaðri auðlind. Og þeir höfðu fundið eðlilegustu úthlutunarregluna, að takmarka aðganginn við þá, sem höfðu stundað veiðar, enda var mest í húfi fyrir þá.

Aðrir ekki sviptir neinum rétti

Með kvótanum var tapi snúið í gróða í fiskveiðum á Íslandsmiðum, því að nú gátu útgerðarmenn skipulagt veiðarnar skynsamlega, ákveðið sóknina eftir því sam hagkvæmast var. Þeir þurftu ekki að hamast við að landa sem mestum afla á sem skemmstum tíma án tillits til kostnaðar. Víða erlendis er sjávarútvegur þungur baggi á skattgreiðendum, en hér er hann sjálfbær og arðbær. Það voru líka merk tímamót árið 2008, þegar enginn drukknaði við fiskveiðar í fyrsta sinn í Íslandssögunni. En samt sem áður eru ekki allir ánægðir með kvótakerfið. Sagt er, að aðrir hafi verið sviptir réttinum til að veiða, þegar hann var takmarkaður við þá, sem höfðu verið að veiðum, þegar kerfið var tekið upp. En hvaða réttur var það? Það var eins og Gordon og Warming höfðu leitt út með glöggum rökum aðeins réttur til að gera út á núlli, og sá réttur var samkvæmt skilgreiningu einskis virði. Það myndaðist þá og því aðeins gróði af fiskveiðum, að aðgangur að hinni takmörkuðu auðlind yrði takmarkaður. Sá gróði var ekki tekinn af neinum, því að hann myndaðist við lægri tilkostnað (eins og sést á línuritinu, þegar bátunum fækkar úr 16 í 8). Sumir seldu sína aflahlutdeild og hættu veiðum, og það var einmitt æskilegt, því að of margir höfðu verið að veiðum. Eftir urðu þeir, sem best voru fallnir til að veiða.
Einnig er sagt, að ríkið hefði í upphafi átt að úthluta aflahlutdeildinni á uppboði. En hagfræðingar setja jafnan eitt skilyrði fyrir breytingu á leikreglum. Það er skilyrðið um Pareto-hagkvæmni. Breytingin þarf helst að vera öllum í hag eða að minnsta kosti engum í óhag. Uppboð hefði verið mjög í óhag þeim, sem hefðu ekki getað keypt aflahlutdeild af ríkinu á uppboðinu og verið þá um leið sviptir lífsviðurværi sínu í einu vetfangi. Þetta var því Pareto-óhagkvæm breyting. Hitt var miklu eðlilegra að úthluta öllum, sem verið höfðu að veiðum, aflahlutdeild í samræmi við aflareynslu þeirra árin á undan. Þá breyttust hagir þeirra lítt, og þeir gátu síðan smám saman lagað sig að nýjum aðstæðum, sumir haldið áfram veiðum og keypt kvóta af öðrum, sem hætt hefðu veiðum af fúsum og frjálsum vilja. Þetta var Pareto-hagkvæm breyting. Allir græddu. Enginn tapaði. Þetta má orða svo: Valið var um tvo kosti. Annar var að fækka fiskiskipum með því að leyfa öllum að halda áfram veiðum, en búa svo um hnúta, að sum útgerðarfyrirtæki gætu keypt önnur út á markaði. Hinn kosturinn var að fækka fiskiskipum með því, að ríkið byði upp aflaheimildirnar, svo að fjöldi útgerðarfyrirtækja hefðu orðið frá að hverfa, en fjárfestingar þeirra og mannauður orðið að engu á svipstundu. Auðvitað varð fyrri kosturinn fyrir valinu.

Þjóðinni í hag

Hagfræðingar (og raunar allir upplýstir menn) eru sammála um, að nýting náttúruauðlinda sé jafnan hagkvæmust við einhvers konar einkaafnotarétt eða eignarrétt, enda er nú vandinn einmitt sá að sumra sögn á Íslandi, að útgerðarmenn græði. En spurningin er, hvernig eðlilegast sé að koma slíkum einkaafnotarétti á. Gestur okkar og fyrirlesari á föstudag, Gary Libecap, kallar það afaregluna, þegar miðað er við fortíðina og afnotarétti úthlutað til þeirra, sem haft hafa lengi afnot af þeirri auðlind, sem í hlut á. Hugmyndin er sú, að þá verði fyrirtæki ekki fyrir mikilli röskun á starfsemi sinni. Þau geti nýtt sér uppsafnaða þekkingu og kunnáttu. Þetta er einnig líklegast til samkomulags. Menn sætta sig frekar við að fá að halda áfram starfsemi en að hrekjast út við að bíða lægri hlut á uppboði. Hafa þeir Gary Libecap og prófessor Ragnar Árnason birt saman í erlendum vísindatímaritum fróðlegar ritgerðir um afaregluna. En afareglan þarf ekki að eiga alls staðar við. Þegar ný gæði koma skyndilega til sögu, sem enginn hefur nýtt (til dæmis olía í Noregi eða Alaska), geta önnur sjónarmið verið eðlileg, sérstaklega ef gæðin eru ekki endurnýjanleg.
Ein spurning í viðbót er áleitin. Hvernig nýtist þjóðinni best sá arður, sem myndast hefur í fiskveiðum við kvótakerfið? Svarið er, að líklega nýtist henni arðurinn best með núverandi fyrirkomulagi. Útgerðarfyrirtækin greiða skatta og gjöld og kaupa aðföng, og á því græða aðrir. Þau skapa störf og stuðla að nýsköpun (sem óvíða er meiri í sjávarútvegi en á Íslandi). Þetta kerfi er ekki fullkomið, en ekki hefur verið bent á neitt skárra. Íslenskur sjávarútvegur þarf líka að vera samkeppnishæfur við erlenda keppinauta, sem njóta ríflegra ríkisstyrkja. Raunar lagði ég til, þegar verið var að lögfesta kvótann árið 1990, að útgerðarfyrirtækin seldu hlutabréf í sér á hóflegu verði, svo að allir gætu notið beint fiskveiðiarðsins sem hluthafar, en ekki aðeins óbeint, eins og nú er. Hitt er óvíst, hvað yrði um fiskveiðiarðinn, ef ríkið hrifsaði hann til sín með eignarnámi kvótans og útleigu hans. Það eru hin herfilegustu öfugmæli að kalla það markaðslausn, að ríkið eigi auðlindir og leigi út afnotarétt. Fjörugur markaður hefur verið með aflaheimildir í þessari grein allt frá upphafi kvótans. Líklegast væri, ef ríkið tæki kvótann af útgerðarfyrirtækjunum, að fiskveiðiarðurinn minnkaði verulega og kæmi síðan aðallega að notum þeim, sem mest áhrif hefðu á stjórnmálamennina, vel skipulögðum og háværum hagsmunahópum. Ríkið er því miður ekki alltaf þjóðin.

Heimildir:

Terry L. Anderson, Ragnar Árnason og Gary D. Libecap, Efficiency Advantages of Grandfathering in Rights-Based Fisheries Management, Annual Review of Resource Economics, 3. árg., nr. 1 (2011), bls. 159–179.

James M. Buchanan, Who cares whether the commons are privatized? Post-Socialist Political Economy: Selected Essays (Cheltenham: Edward Elgar, 1997), bls. 160–167.

Þráinn Eggertsson, Analyzing Institutional Successes and Failures: A Millennium of Common Mountain Pastures in Iceland, International Review of Law and Economics, 12. árg. (1992), bls. 423–437.

H. Scott Gordon, The Economic Theory of a Common-Property Resource: The Fishery, Journal of Political Economy, 62. árg., nr. 2 (1954), bls. 124–142.

Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, 162. árg., nr. 3859 (1968), bls. 1243–1248.

Jens Warming, Om »Grundrente« af Fiskegrunde, Nationaløkonomisk Tidsskrift, 19. árg., nr. 4 (1911), bls. 499–505.

(Grein í Morgunblaðinu 19. október 2023.)