Sigurður Thoroddsen arkitekt og fyrrverandi aðstoðarskipulagsstjóri ríkisins hefur sent síðunni stuttar áhugaverðar greinar um framkvæmd skipulags og fl. Sigurður er sennilega reyndasti einstaklingur hér á landi hvað varðar skipulagsgerð og starfaði við málaflokkinn um áratugaskeið.
Greinar Sigurðar verða birtar hér á hverjum morgni næstu daga. Þetta er áhugavert efni sem er fullt af margskonar fróðleik sem ég hvet alla sem áhuga hafa fyrir þessum málum að kynna sér. Greinarnar eru í raun ein samhangandi umfjöllun um framkvæmd skipulags.
Í þessum pistli veltir hann m.a. fyrir sér mati á skipulagsáætlunum eftir að framkvæmdum er lokið.
Gefum sigurði orðið::
Almennar umræður um framkvæmd skipulags hafa ekki verið miklar, eða hvort þær hugmyndir og áætlanir sem settar eru fram í upphafi, skili sér í umhverfinu. Eins og flestir vita er skipulagsferillinn langur og strangur og lýkur honum með byggingu mannvirkja og annarri landnotkun. Mörg vandamál þarf að yfirstíga áður en takmarkinu er náð, og ekki öruggt að markmiðin, sem sett voru í upphafi, skili sér. Á langri vegferð breytast viðhorf, og oft á tíðum eru gerðar breytingar á einhverju skipulagsstiganna. En megintilgangur með skipulagsgerðinni er, eins og áður sagði, að vera forsögn að notkun og meðferð lands s.s. byggingu mannvirkja. Ef það markmið næst ekki, verður landnotkunaráætlunin einungis rykfallið plagg, eða í besta falli samansafn upplýsinga og draumsýna. Benda má á að lögformleg skipulagsáætlun fellur ekki sjálfkrafa úr gildi, nema það sé gert með formlegum hætti, að öðrum kosti gildir hún áfram.
Staðreyndin er sú að þeir sem tjá sig um skipulagsmál, vilja fremur fjalla um áætlanir og draumsýnir, en síður um raunverulegar niðurstöður og árangur starfsins. Menn geta spurt sig hvort skipulagslög og ýmsar reglur dugi sem tæki til undirbúnings að uppbyggingu landsins. Til að hægt sé að svara því, þarf að meta árangurinn, bæði það sem vel hefur verið gert, en ekki síst það sem miður hefur tekist. Meta þarf stöðuna og draga ályktannir. Mér er ekki kunnugt um að neinar slíkar úttektir hafi farið fram.
Skipulags- og byggingarmál hafa sérstöðu miðað við ýmsar aðrar áætlanir og framkvæmdir á vegum sveitarfélaga. Uppbyggingartími hvers skipulagsáfanga getur verið 10-20 ár, en kjörtímabil sveitarstjórna er 4 ár. Sveitarstjórnarfulltrúar koma og fara á 4ra ára fresti, hver með sitt viðhorf og bakgrunn, þannig að áhrif þeirra eru, eðli málsins samkvæmt, að mörgu leyti takmörkuð. Hinsvegar hafa fagaðilar og starfsmenn sveitarfélaga oft á tíðum mikil áhrif, enda ráðnir til langs tíma, og geta fylgt málum eftir mörg kjörtímabil.
Efst í færslunni er mynd af Aðalskipulagi Reykjavíkur.
Hilmar Þór Björnsson arkitekt
„Sveitarstjórnarfulltrúar koma og fara á 4ra ára fresti, hver með sitt viðhorf og bakgrunn, þannig að áhrif þeirra eru, eðli málsins samkvæmt, að mörgu leyti takmörkuð. Hinsvegar hafa fagaðilar og starfsmenn sveitarfélaga oft á tíðum mikil áhrif, enda ráðnir til langs tíma, og geta fylgt málum eftir mörg kjörtímabil.“ Af þessari mynd má ráða hvað „monitoring“ á skipulagi er nauðsynlegt og hvað vísindalegar rannsóknir á skipulagi eru nauðsynlegar. Aðalástæða þess er sú að upprunaleg áform nást yfirleitt ekki nema að litlu leyti og því verðum við að vera reiðubúin til að bregðast við ef það sem til stóð næst ekki eða annað skýtur upp kollinum sem er gott eða vont og krefst viðbragða. T.d. hvernig breytir maður bílvænu skiplagi í mannvænt skipulag.
Vandinn er frekar að okkur vantar tæki til að meta hugsanlegar afleiðingar skipulags áður enn það er formlega samþykkt. Það er ekki einu sinni til orð í íslensku um „afleiðumat“ í skipulagi. Umhverfismat er vanmáttug tilraun til að meta áhrif skipulags í stóra skalanum.
Misheppnað deiliskipulag er þegar fram koma óeðlilega margar breytingar á einstökum lóðum eftir samþykki skipulagsins. Þetta er því miður einkenni margra bæjarhluta á höfuborgarsvæðinu.
Það vantar í skipulagslög og reglugerðir staðlaðar vinnureglur og orðalag sem unnið er eftir sem tryggja að hægt er að bera saman mismunandi útfærslur. Við sem lærðum þessi fræði erlendis þurftum að læra þessar reglur utanað. Menn voru felldir fyrir að skálda skilmála sem ekki áttu sér stoð í lögum.
Er það svo Guðl.
Er þetta allt huglægt? Rannsóknir hafa sýnt að mikið af áhrifum skipulags er mælanlegt. Til dæmis er skipulag mikilvægt vaðandi lýðheilsu og glæpatíðni. Skipulag er líka mikilvægt varðandi rekstur hverfa. Allt er þetta mælanlegt. Hvað fólki sem á hagsmuna að gæta finnst er ómarktækt. Það er hægt að mæla hvað fólki finnst. Það er hægt að mæla hvað fólki finnst um Landspítalann, Höfðatorg, Borgartún, Ingólfstorg og Skúlagötuskipulag eða bara Hlíðar og Grafarvog. En þá ætti að spyrja fólk sem hvorki notar þessi hverfi eða á eignir í þeim. En er ekki ástæða til þess að spyrja hvort skilamöt á skipulagi séu gerð erlendis?
Ég er alls ekki að halda því fram að allar forsendur sem notaðar eru við gerð skipulags séu huglægar. Því fer víðs fjarri. Og það er vissulega hægt að mæla hvað fólki finnst, hvaða tilfinningar það hefur gagnvart matskenndum hlutum. Reyndar tel ég tilfinningarök engu síðri en staðreyndarök. En tilfinningar verða samt ekki staðreyndir.
Þetta er mjög áhugaverð umræða en líklega dálítið erfið framkvæmd. Það er að hluta til vegna þess að í skipulagi er svo margt huglægt og matskennt. Tökum td deiliskipulag Landspítalalóðar. Þar er af mörgu að taka en eftirfarandi setningar er að finna í kafla 2 um Leiðarljós og markmið:
„Meginmarkmið skipulagstillögunnar er að skipulag, nýbyggingar og starfsemi á Landspítalalóð lagi sig að borginni og styrki borgarmyndina (kafli 2.2 bls. 16 í greinargerð).”
Litlu neðar á sömu síðu í upptalningu markmiða er þetta:
„[Að] skipulag, nýbyggingar og starfsemi Landspítalans falli vel að umhverfinu og styrki borgarmyndina með mótun bæjarrýmis. Áhersla verði lögð á vistleg göturými, torg og garða sem afmarkast af byggingum og tengjast inn á gatnakerfi borgarinnar.”
Höfundum skipulagsins finnst væntanlega að þeim hafi tekist vel að uppfylla þessi markmið en samkvæmt skoðanakönnunum, greinaskrifum, umsögnum og athugasemdum má gera ráð fyrir að almenningi finnst það alls ekki. Reyndar er það stórt vandamál hvað hismi og umbúðir eru mikill hluti af greinargerðum með skipulagi. Það má kannske segja að þar byrji vandinn.
Er Sigurður að segja að menn hafi ekki skoðað á kerfisbundinn hátt hvort vel eða illa hafi til tekist í skipulagi. Að menn viti ekki hvort breyting á skipulagi sé til góðs eða ills. Er þetta allt byggt á tilfinningum?
Það verður spennandi að fylgjast með.
Það kemur mér nokkuð á óvart að ekki skuli vera gert einhverskonar uppgjör, eða skilamat varðandi skipulagsáætlanir. Þetta er gert á nánast öllum sviðum.
Í byggingaráætlunum er þetta oftast gert og ég held alltaf þegar um opinberar framkvæmdir er að ræða.
Framkvæmdasýslan gerir þetta vegna allra sinna verka.
Ég hef t.a.m. oft velt því fyrir mér hvernig á því standi að ágætt Skúlagötuskipulag Björns Hallssonar breyttist í miðri uppbyggingu í það sem við blasir. Það var byrjað glæsilega á Völundarlóð og við Vitatorg.
Svo fór einhvernvegin allt úr böndum, húsin hækkuðu, byggingareitir stækkaðir og þeim snúið þannig að hugmynd skipulagsins brast.
Allt það „reykvíska“ sem Björn gerði tilraun til að koma inn í skipulagið hvarf.
Mikið væri gott að geta flett þessu ferli upp í matsskýrslu og sjá hverjar voru forsendurnar fyrir breytingunni og hver bar ábyrgð á þeim.
Einhvernvegin hef ég á tilfinningunni að ábyrgðin liggi hjá stjórnendum borgarskipulagsins og stjórnmálamönnum sem unnu undir pressu frá hagsmunaaðilum. En það veit enginn vegna þess að matsskýrsla liggur að líkindum ekki fyrir.
Svo kann að vera að einhvejum finnist breytingarnar á skipulagi Björns hafi verið til bóta en það breytir engu.
Mikilvægt hlýtur að vera að hafa aðgang að matskýrslu og rökstuðningi fyrir breytingunni.