Í tilefni umræðunnar undanfarið hefur Sigurður Thoroddsen arkitekt sent síðunni tímabærann pistil um skipulagsvald og skipulagsskyldu. Sigurður er einn af reyndustu skipulagsfræðingum landsins og hefur góða yfirsýn yfir sviðið. Ég þakka honum fyrir þetta málefnalega innlegg sem allir ættu að lesa sem véla um skipulagsmál eða hafa einhvern áhuga á efninu.
Gefum Sigurði orðið:
Á Blogginu hefur verið fjallað um hugtökin skipulagsvald og skipulagsskyldu og tel ég að nokkurs misskilnings gæta í umræðunni.
Í sveitarstjórnarlögum, skipulagslögum og lögum um mannvirki eru ákvæði um ýmis hlutverk s.s. réttindi og skyldur sveitarstjórna á sviði skipulags- og byggingamála. Ennfremur er í lögum fjallað um skipulagsskyldu og tel ég ónákvæmni gæta hvernig hugtakið er skilgreint.
Skipulagsvald
Sá algengi misskilningur virðist útbreiddur að skipulagsvald sé eins og eitthvert takmarkalaust vald sem sveitarfélög hafi fengið til skipulagsgerðar. Í skipulagslögum nr. 123/2010 er hugtakið skipulagsvald hvergi að finna.
Í 3. gr. skipulagslaga þar sem fjallað er um stjórn og framkvæmd skipulagsmála kemur fram í 3. mgr. að sveitarstjórnir hafi tiltekið hlutverk svo sem lögin kveða á um. Þannig að réttara væri að fjalla um þetta margumtalaða vald sem hlutverk sem sveitarfélög hafa til að annast gerð skipulagsáætlana, að uppfylltum tilteknum skilyrðum sem tíunduð eru í lögum. Ennfremur að ef þessi skilyrði laganna eru ekki uppfyllt getur ríkisvaldiðhafnað fram lögðum skipulagshugmyndum.
Hafa skal hugfast að það er ríkið sem setur leikreglurnar en ekki sveitarstjórnir. Ríkið getur breytt þeim ef það metur svo. Það er t.d. hvergi tekið fram í Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands frá 17. júní 1944 að sveitarfélagið Reykjavík hafi skipulagsvald innan sinna marka eins og komið hefur fram í fjölmiðlum. .
Í umfjöllun minni hér á eftir mun ég nota hugtakið skipulagshlutverk í stað skipulagsvalds. En samkvæmt skipulagslögum hefur sveitarstjórn það hlutverk að annast gerð skipulags innan marka sveitarfélags með þeim takmörkunum og skyldum sem kveðið er á um í lögum.
Skipulagsskylda
Ef við skiptum skipulagsstigunum í 3 áfanga eða svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag, að þá er það valkvætt fyrir sveitarstjórnir að taka þátt í gerð svæðisskipulags að undanskildu höfuðborgarsvæðinu en þar er skylt að svæðisskipulag sé ávallt í gildi sbr. 22. grein skipulagslaga. Ennfremur eru sveitarstjórnir skyldugar að vinna aðalskipulag fyrir sitt sveitarfélag. Deiliskipulag er hinsvegar skylt að vinna fyrir svæði þar sem sveitarstjórn metur að byggðaþróun komi til greina. Sveitarstjórn ákveður m.ö.o. hvar og hvenær byggt er innan marka sveitarfélagsins en ekki landeigendur. .
Sá misskilningur virðist nokkuð algengur að hugtakið skipulagsskylda þýði, að sveitarstjórn sé skyldug að fallast á að gert sé skipulag af landi í einkaeign ef landeigandi óskar þess. Og það sama gildi um skipulagsbreytingu. Þetta sé eðli skipulagsskyldunnar.
Þarna er verið að rugla saman eignarrétti á landi og réttindum til að ákveða notkun lands. Þetta tvennt er ólíkt en samt furðu langlíf mýta. Málið er að landeigendur verða að haga notkun á sínu landi í samræmi við mat sveitarstjórnar og hefur hún það hlutverk að ákveða hvar og hvenær byggt er. Það hlutverk hafa landeigendur ekki. Sveitarstjórn er ekki skaðabótaskyld gagnvart landeiganda ef hún metur það svo að ekki séu skilyrði til þess að heimila byggðaþróun á landi hans.
Í þessu sambandihafa ýmsir vakið athygli á eignarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar og hugsanlegu fjárhagstjóni vegna meintra tapaðra tekna. Hér er um ímynduð verðmæti að ræða, sem verða ekki raunveruleg fyrr enstjórnvöld hafa tekið ákvörðun um notkun lands, þó með þeim fyrirvara að sveitarstjórn getur gert skipulagsbreytingar þegar hún metur slíkt nauðsynlegt.
Þessi lagatúlkun á einkum við í dreifbýli þegar um er að ræða skipulag frístundabyggðar og ýmsar tengdar byggingar á landi í einkaeign.Einnig eru dæmi um slíkt innan þéttbýla og í jaðri þeirra, eða svokölluð búgarðabyggð. Sumir landeigendur telja að eignarétturinn sé heilagur og ofar réttindum sveitarstjórnar til að gera skipulags. Og vekur það furðu að ýmsar sveitarstjórnir hafa fallist á þessa túlkun.
Málið er að að sveitarfélag hefur skyldur lögum samkvæmt þegar einstakar byggingar eða byggðahverfi eru heimiluð. . Dæmi um slíkt eru: Gatnagerð, lagnir fyrir heitt og kalt vatn, rafmagn, holræsi, götulýsing, brunavarnir, sorphirða og snjómokstur. Ennfremur fræðslumál, skólaakstur og fleira. Þannig að þegar einstaklingar og fyrirtæki fá heimild til að byggja, fellur ýmis kostnaður á sveitarstjórn, þ.e.aðra skattgreiðendur. Af þessum sökum hefur löggjafinn ákvarðað að skipulagshlutverkið skuli vera í höndum heildarinnar en ekki einstakra landeigenda.
Skipulag lands í einkaeign og eignarnám
Þegar um er að ræða land í einkaeign, og landeigandi óskar að gert verði skipulag á hans landi, að þá er það sveitarstjórnar að meta hvort og hvenær land hans sé tekið til skipulags. Óski sveitarstjórn hinsvegar að taka land í einkaeign til skipulags hefur hún tvo möguleika þ.e. að semja við landeigendur um skipulag landsins eða að taka landið eignarnámi ef ekki næst samkomulag. Eignarnám getur hinsvegar verið dýrkeypt fyrir sveitarstjórn , einkum í þéttbýli þar sem um er að ræða þegar risin mannvirki á viðkomandi landi, sem auk landsins þarf að kaupa fullu verði. Dæmi um slíkt gæti verið land undir Reykjavíkurflugvelli og tilheyrandi mannvirki. Í 59. grein skipulagslaga nr. 123/2010 eru ákvæði um eignarnám þar sem fram kemur að ráðherra geti heimilað sveitarstjórn að taka eignarnámi landsvæði ef nauðsyn ber til.
Ég hef fjallað um skipulagshlutverk sveitarfélaga, sem telja þau að þau hafi mikið vald á þessu sviði, sem ekki megiskerða, það sé nánast eins og meitlað í berg, jafnvel heilagt og fengið frá Guði, og þar með einn af hornsteinum sveitarfélaga. En þetta er tálsýn eins og ég hef reifað.
Hilmar Þór Björnsson arkitekt
Takk fyrir mjög svo málefnalega og góða útskýringu!
Það er alveg ljóst af greininni að orðið „skipulagsvald“ er rangnefni. En um miðbik greinarinnar fjallar þú um rétt sveitarfélaga til að hafna óskum landeigenda um breytingar á skipulagi.
Sveitarfélög vilja auðvitað geta hafnað því að gera breytingar sem hafa í för með sér útgjaldaaukningu fyrir sveitarfélagið. En hafa sveitarfélög í raun þennan rétt? Nú er orðið mjög langt síðan ég las lögin og skipti mér lítilsháttar af skipulagsmálum en ég minnist þess ekki að sjá neins staðar tekið fram að sveitarfélag geti hafnað óskum um skipulagsbreytingar á öðrum forsendum en tæknilegum. Lögin nefna, ef ég man rétt, hvergi að áhyggjur af kostnaði eða auknum skyldum, nú eða pólítískar stefnur, séu lögmæt ástæða til að hafna óskum um skipulagsbreytingar.
Íslensk sveitarfélög hafa sjálfstjórnarvald langt umfram það sem þekkist meðal opinberra undirstjórnstiga í öðrum lýðræðisríkjum, fyrir því er sterk hefð og birtist t.d. í eignarhlutum sveitarfélaga í fyrirtækjum. En innan lögboðinna verkefna hlýtur reglan að gilda að óskum borgara um þjónustu sé einvörðungu hafnað á forsendum sem lögin tiltaka.
Flestir Íslendingar sækja um vegabréf og ökuskírteini þegar þeir hafa aldur til. Hugsast gæti að einhver ríkisstjórn framtíðar vilji draga úr kostnaði og mengun við akstur og flug. Gæti hún þá fundið upp á því að hafna beiðnum manna um hin ýmsu skírteini – t.d. eftir búsetu? Þurfa Reykvíkingar kannski síður á ökuskírteinum að halda en aðrir landsmenn? Slík stefna myndi krefjast lagabreytingar, því núverandi lög heimila ekki að stjórnvaldið hafni óskum borgaranna á öðrum forsendum en lagatæknilegum.
Það „vald“ sem sveitarfélög telja sig hafa, og sem þau virðast hafa í raun er, eins og þú lýsir því, tilkomið vegna lögbundinna skyldna sveitarfélaganna til að veita þjónustu vegna íbúðabyggðar. En af hverju er sú skylda ófrávíkjanleg? Ef opnað væri fyrir það að einkaaðilar gætu tekið á sig þessar skyldur á tilteknum svæðum (eins og þekkist víða annars staðar) þá hafa sveitarfélög ekki lengur neinar forsendur til að hafna óskum manna um skipulagsbreytingar.
Ekki að ég telji þetta endilega betri kost – en það er óneitanlega undarlegt að sjá skipulagsmál verða sífellt sovéskari í frjálsu lýðræðisríki. Er það t.d. hlutverk sveitarfélaga að ákveða hvar fólk býr – hvar og hvernig atvinnuuppbygging á sér stað?
Semsagt sveitarfélögin hafa það hlutverk að sjá um framkvæmd og stjórnun skipulagsmála. Þau hafa ekki ótvírætt vald nema með stuðningi ríkisins eins og til dæmis hvað varðar eignanám sem ekki er hægt að gera án samkomulags eða með greiðslu bóta. Er þetta ekki eitthvað sem borg og ríki þurfa að ná samkomulagi um áður en flugvöllurinn er lagður niður í aðalskipulaginu?.
Annað stenst varla samkvæmt Sigurði.
Manni léttir við að lesa svona málefnalega og fordómalausa grein þar sem málin eru skýrð fyrir leikmönnum. Ég held að stjórnmálamenn ættu að hugleiða orðaval sitt. Orðið „skipulagsvald“ er gyldishlaðið og hrokafullt og er ekki til í skipulagslögum eins og Sigurður bendir á. Hér eftir tek ég ekki mark á þeim sem nota þetta orð. Orðið er „skipulagsskylda“ sem er allt önnur Ella.