Fimmtudagur 19.09.2013 - 11:07 - 4 ummæli

Skipulagsvald og skipulagsskylda

 

TERRA_090202_1255

Í tilefni umræðunnar undanfarið hefur Sigurður Thoroddsen  arkitekt sent síðunni tímabærann pistil um skipulagsvald og skipulagsskyldu.  Sigurður er einn af reyndustu skipulagsfræðingum landsins og hefur góða yfirsýn yfir sviðið. Ég þakka honum fyrir þetta málefnalega innlegg sem allir ættu að lesa sem véla um skipulagsmál eða hafa einhvern áhuga á efninu.

Gefum Sigurði orðið:

Á Blogginu hefur verið fjallað um hugtökin  skipulagsvald og skipulagsskyldu og tel ég  að nokkurs misskilnings gæta í umræðunni. 

Í sveitarstjórnarlögum,  skipulagslögum og lögum um mannvirki eru ákvæði um ýmis hlutverk s.s. réttindi og skyldur sveitarstjórna á sviði skipulags- og byggingamála.  Ennfremur er í lögum fjallað um skipulagsskyldu og tel  ég ónákvæmni  gæta hvernig hugtakið er skilgreint. 

Skipulagsvald

Sá  algengi misskilningur virðist  útbreiddur   að skipulagsvald sé eins og   eitthvert takmarkalaust vald  sem sveitarfélög hafi fengið til skipulagsgerðar.  Í skipulagslögum nr. 123/2010 er  hugtakið skipulagsvald hvergi að finna.

Í 3. gr. skipulagslaga þar sem fjallað er um stjórn og framkvæmd skipulagsmála kemur fram í 3. mgr. að sveitarstjórnir hafi tiltekið hlutverk svo sem lögin   kveða á um.  Þannig að réttara væri að fjalla  um þetta margumtalaða  vald sem hlutverk  sem sveitarfélög  hafa  til að annast gerð skipulagsáætlana,  að uppfylltum tilteknum  skilyrðum sem tíunduð eru í lögum. Ennfremur að ef þessi skilyrði laganna eru ekki uppfyllt getur ríkisvaldiðhafnað fram lögðum skipulagshugmyndum. 

Hafa skal  hugfast að það er ríkið  sem setur leikreglurnar en ekki sveitarstjórnir. Ríkið  getur  breytt þeim ef það metur svo.  Það er t.d. hvergi tekið fram í Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands frá 17. júní 1944  að sveitarfélagið Reykjavík hafi skipulagsvald innan sinna marka eins og komið hefur fram  í fjölmiðlum. .

Í umfjöllun minni hér á eftir  mun ég nota hugtakið skipulagshlutverk   í stað skipulagsvalds.   En samkvæmt skipulagslögum hefur   sveitarstjórn það hlutverk að annast  gerð skipulags innan marka sveitarfélags með þeim takmörkunum og skyldum sem kveðið er á um í lögum.

Skipulagsskylda

Ef við skiptum skipulagsstigunum í 3 áfanga eða svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag,  að þá er það valkvætt fyrir sveitarstjórnir að taka þátt í gerð svæðisskipulags að undanskildu höfuðborgarsvæðinu en þar er skylt að svæðisskipulag sé ávallt í gildi sbr. 22. grein skipulagslaga.  Ennfremur eru  sveitarstjórnir  skyldugar  að vinna aðalskipulag fyrir sitt sveitarfélag. Deiliskipulag er hinsvegar skylt að vinna fyrir svæði þar sem sveitarstjórn metur að byggðaþróun  komi til greina.     Sveitarstjórn ákveður m.ö.o.   hvar og hvenær byggt er innan marka sveitarfélagsins en ekki  landeigendur. .

Sá misskilningur virðist nokkuð algengur  að   hugtakið skipulagsskylda þýði,  að sveitarstjórn sé skyldug  að fallast á að gert sé skipulag af landi í einkaeign ef landeigandi óskar þess.  Og það sama gildi um skipulagsbreytingu.  Þetta sé eðli skipulagsskyldunnar.

Þarna er verið að rugla saman eignarrétti á landi og réttindum   til að ákveða  notkun lands. Þetta tvennt er ólíkt en samt   furðu langlíf mýta.  Málið er að landeigendur verða að haga notkun á sínu landi í samræmi við mat sveitarstjórnar og hefur hún það hlutverk  að ákveða hvar og hvenær byggt er.  Það hlutverk hafa landeigendur ekki. Sveitarstjórn er ekki skaðabótaskyld gagnvart landeiganda ef hún metur það svo að ekki séu skilyrði til þess að heimila byggðaþróun á landi hans. 

Í  þessu sambandihafa ýmsir vakið athygli á  eignarréttarákvæðum stjórnarskrárinnar og hugsanlegu fjárhagstjóni vegna meintra tapaðra tekna. Hér er um ímynduð verðmæti að ræða,   sem verða ekki raunveruleg fyrr enstjórnvöld hafa tekið ákvörðun um notkun lands, þó með þeim  fyrirvara  að sveitarstjórn getur gert skipulagsbreytingar þegar hún metur slíkt nauðsynlegt.

Þessi lagatúlkun á  einkum við í dreifbýli þegar  um er að ræða skipulag frístundabyggðar  og ýmsar  tengdar byggingar á landi í einkaeign.Einnig eru dæmi um slíkt innan þéttbýla og í jaðri þeirra, eða svokölluð búgarðabyggð.  Sumir landeigendur telja að eignarétturinn sé heilagur og ofar réttindum sveitarstjórnar til að gera skipulags.  Og  vekur það  furðu að  ýmsar sveitarstjórnir hafa  fallist á þessa túlkun.

Málið er að  að sveitarfélag hefur  skyldur lögum samkvæmt þegar einstakar byggingar eða byggðahverfi  eru heimiluð. .  Dæmi um slíkt eru: Gatnagerð,  lagnir fyrir heitt og kalt  vatn,  rafmagn, holræsi,  götulýsing, brunavarnir, sorphirða og snjómokstur.   Ennfremur fræðslumál, skólaakstur og fleira. Þannig að þegar einstaklingar og fyrirtæki fá heimild til að byggja,  fellur ýmis kostnaður á sveitarstjórn, þ.e.aðra  skattgreiðendur.   Af þessum sökum hefur löggjafinn ákvarðað að skipulagshlutverkið  skuli vera í höndum heildarinnar en  ekki einstakra landeigenda. 

Skipulag lands í einkaeign og eignarnám

Þegar um er að ræða  land í einkaeign, og  landeigandi óskar  að gert verði skipulag á hans landi, að þá er það  sveitarstjórnar að meta hvort og hvenær land hans sé  tekið til skipulags. Óski sveitarstjórn hinsvegar að taka land í einkaeign til skipulags hefur hún tvo  möguleika þ.e.  að semja við landeigendur um skipulag landsins eða að taka landið eignarnámi ef ekki næst  samkomulag. Eignarnám getur hinsvegar verið dýrkeypt fyrir sveitarstjórn , einkum  í þéttbýli þar sem um er að ræða þegar risin   mannvirki á viðkomandi landi,  sem auk landsins þarf að kaupa fullu verði. Dæmi um slíkt gæti  verið land undir Reykjavíkurflugvelli og tilheyrandi mannvirki.   Í 59. grein skipulagslaga nr. 123/2010 eru  ákvæði um eignarnám þar sem fram kemur að ráðherra geti heimilað sveitarstjórn að taka eignarnámi landsvæði ef nauðsyn ber til.

Ég hef  fjallað um skipulagshlutverk  sveitarfélaga, sem   telja  þau að þau hafi mikið  vald á þessu sviði, sem ekki  megiskerða, það sé nánast eins og  meitlað í berg, jafnvel  heilagt og fengið  frá Guði, og þar með einn af hornsteinum sveitarfélaga. En þetta  er tálsýn eins og ég hef reifað. 

 

 

Flokkar: Óflokkað

«
»

Ummæli (4)

  • Halldór Kristinsson

    Manni léttir við að lesa svona málefnalega og fordómalausa grein þar sem málin eru skýrð fyrir leikmönnum. Ég held að stjórnmálamenn ættu að hugleiða orðaval sitt. Orðið „skipulagsvald“ er gyldishlaðið og hrokafullt og er ekki til í skipulagslögum eins og Sigurður bendir á. Hér eftir tek ég ekki mark á þeim sem nota þetta orð. Orðið er „skipulagsskylda“ sem er allt önnur Ella.

  • Semsagt sveitarfélögin hafa það hlutverk að sjá um framkvæmd og stjórnun skipulagsmála. Þau hafa ekki ótvírætt vald nema með stuðningi ríkisins eins og til dæmis hvað varðar eignanám sem ekki er hægt að gera án samkomulags eða með greiðslu bóta. Er þetta ekki eitthvað sem borg og ríki þurfa að ná samkomulagi um áður en flugvöllurinn er lagður niður í aðalskipulaginu?.

    Annað stenst varla samkvæmt Sigurði.

  • Brynjólfur Þorvarðsson

    Takk fyrir mjög svo málefnalega og góða útskýringu!

    Það er alveg ljóst af greininni að orðið „skipulagsvald“ er rangnefni. En um miðbik greinarinnar fjallar þú um rétt sveitarfélaga til að hafna óskum landeigenda um breytingar á skipulagi.

    Sveitarfélög vilja auðvitað geta hafnað því að gera breytingar sem hafa í för með sér útgjaldaaukningu fyrir sveitarfélagið. En hafa sveitarfélög í raun þennan rétt? Nú er orðið mjög langt síðan ég las lögin og skipti mér lítilsháttar af skipulagsmálum en ég minnist þess ekki að sjá neins staðar tekið fram að sveitarfélag geti hafnað óskum um skipulagsbreytingar á öðrum forsendum en tæknilegum. Lögin nefna, ef ég man rétt, hvergi að áhyggjur af kostnaði eða auknum skyldum, nú eða pólítískar stefnur, séu lögmæt ástæða til að hafna óskum um skipulagsbreytingar.

    Íslensk sveitarfélög hafa sjálfstjórnarvald langt umfram það sem þekkist meðal opinberra undirstjórnstiga í öðrum lýðræðisríkjum, fyrir því er sterk hefð og birtist t.d. í eignarhlutum sveitarfélaga í fyrirtækjum. En innan lögboðinna verkefna hlýtur reglan að gilda að óskum borgara um þjónustu sé einvörðungu hafnað á forsendum sem lögin tiltaka.

    Flestir Íslendingar sækja um vegabréf og ökuskírteini þegar þeir hafa aldur til. Hugsast gæti að einhver ríkisstjórn framtíðar vilji draga úr kostnaði og mengun við akstur og flug. Gæti hún þá fundið upp á því að hafna beiðnum manna um hin ýmsu skírteini – t.d. eftir búsetu? Þurfa Reykvíkingar kannski síður á ökuskírteinum að halda en aðrir landsmenn? Slík stefna myndi krefjast lagabreytingar, því núverandi lög heimila ekki að stjórnvaldið hafni óskum borgaranna á öðrum forsendum en lagatæknilegum.

    Það „vald“ sem sveitarfélög telja sig hafa, og sem þau virðast hafa í raun er, eins og þú lýsir því, tilkomið vegna lögbundinna skyldna sveitarfélaganna til að veita þjónustu vegna íbúðabyggðar. En af hverju er sú skylda ófrávíkjanleg? Ef opnað væri fyrir það að einkaaðilar gætu tekið á sig þessar skyldur á tilteknum svæðum (eins og þekkist víða annars staðar) þá hafa sveitarfélög ekki lengur neinar forsendur til að hafna óskum manna um skipulagsbreytingar.

    Ekki að ég telji þetta endilega betri kost – en það er óneitanlega undarlegt að sjá skipulagsmál verða sífellt sovéskari í frjálsu lýðræðisríki. Er það t.d. hlutverk sveitarfélaga að ákveða hvar fólk býr – hvar og hvernig atvinnuuppbygging á sér stað?

  • Guðjón Erlendsson

Rita ummæli

Kæfuvörn:   Hver er summan af sex og sex? Svar:

Höfundur

Hilmar Þór Björnsson arkitekt
Tilgangur síðunnar er að kynna arkitektúr, skipulag og staðarprýði ásamt því að stuðla að umræðu um efnið. Það sem fram kemur ber ekki að skilja sem skoðun höfundar heldur hugleiðingu sem sett er fram í þeim tilgangi að vekja lesendur til umhugsunar og skoðanaskipta. Tekið er á móti aðsendum greinum þegar það á við, sem þá eru á ábyrgð höfundar aðsends efnis.
Athugasemdir við færslur eru velkomnar. Þeir sem vilja koma skilaboðum til ábyrgðarmanns beint er bent á netfangið hilmarstofunni@gmail.com
RSS straumur: RSS straumur

Færslusafn